Los cambios estructurales representan un desafío para las políticas de empleo en los países en desarrollo.
El economista Dani Rodrik analiza qué pueden hacer los responsables políticos al respecto.
¿Cómo deberían responder las políticas de empleo de los países en desarrollo al patrón emergente de cambio estructural?
“Paradigma de Kuznets” sobre el empleo y el cambio estructural ya no se sostiene. Kuznets esperaba que la mano de obra pasara gradualmente de la agricultura informal a mejores empleos, con mayor productividad y salarios, en la industria manufacturera formal y bien organizada y, finalmente, en los servicios.
Pero en África subsahariana, observamos que la mano de obra pasa de la agricultura a empleos informales tanto en los servicios como en la industria manufacturera. Hay pocos empleos formales. Incluso en la industria manufacturera predomina la informalidad. Podemos observarlo con claridad en Etiopía y Tanzania. Esto contrasta con lo ocurrido hace una generación, en lugares como Taiwán y Vietnam, donde los empleos formales en la industria manufacturera fueron clave para la transformación estructural. En Etiopía, por ejemplo, los empleos en la industria manufacturera están creciendo: pasaron del 3 % al 10 % de los empleos en los últimos diez años. Pero los empleos formales en la industria manufacturera están estancados. La industria manufacturera experimenta un dualismo agravado. Existe un grupo de grandes empresas formales con alta productividad y pocos empleos, y miles de pequeñas empresas informales de baja productividad, con muchos empleos.
Las hipótesis convencionales explicarían esto por fallos de mercado que afectan a las pequeñas empresas, como los elevados costes laborales y los fallos del mercado de capitales. Pero hay pocas pruebas de un «segmento intermedio ausente». Y en el extremo superior de la distribución de empresas, la intensidad de capital de la industria manufacturera formal en Tanzania y Etiopía es superior a la de la República Checa. Esto no es coherente con sus dotaciones de factores, donde la mano de obra poco cualificada es abundante y el capital es escaso y caro.
La explicación podría ser que las tecnologías de vanguardia tienden a compartirse entre economías. Así, las empresas manufactureras formales de Etiopía y Tanzania importan tecnologías que predominan en los mercados mundiales y reflejan las dotaciones de factores globales. Como resultado, el colapso mundial de la demanda de empleos manufactureros poco cualificados se está reproduciendo en África subsahariana. La figura 1 muestra lo que podría estar ocurriendo.
El punto de partida es que existen dos conjuntos de tecnologías: la tecnología intensiva en capital, a la izquierda, y una tecnología más intensiva en mano de obra, hacia la derecha. Al principio, los países de bajos ingresos utilizan esta última. Con el precio de mercado en Po, la tecnología intensiva en mano de obra es más rentable. Pero luego el sistema sufre un choque: una reducción de la función de costes de las tecnologías intensivas en capital (por ejemplo, debido a la automatización). El resultado es un nuevo precio de mercado mundial (Pi), más bajo, que se sitúa por debajo de toda la función de costes (no desplazada) de las fábricas intensivas en mano de obra.
Por tanto, los países de bajos ingresos (LIC) ya no tienen una ventaja comparativa en la industria manufacturera intensiva en mano de obra. Su producción cae (debido a la pérdida de cuota de mercado) y los empleos se recortan aún más (porque la producción perdida era relativamente intensiva en mano de obra). Cabe señalar también que la nueva curva de costes del segmento intensivo en capital es más pronunciada que la anterior, lo que refleja la mayor importancia marginal de las cualificaciones y de otros complementos costosos, como las infraestructuras públicas, para el crecimiento de la producción. Por ello, es más difícil que los LIC con limitaciones de cualificación y una infraestructura deficiente hagan la transición a este modelo.
¿Cuáles son las alternativas al crecimiento del empleo impulsado por la industria manufacturera? ¿Pueden otros sectores absorber grandes cantidades de mano de obra poco cualificada? ¿Pueden aprovechar los mercados mundiales para que su crecimiento no se vea obstaculizado por las restricciones de la demanda interna? Lamentablemente, cuesta ver cómo la agricultura y los servicios comercializables cumplen esos requisitos. Los empleos en la agricultura tendrán que reducirse, ya que la productividad aumenta más deprisa que la demanda. Los servicios comercializables de alta productividad generan pocos empleos y no se ajustan a las dotaciones de cualificaciones de las economías de los LIC. Incluso casos de éxito como India y Filipinas han topado con restricciones de cualificación.
Llego a la conclusión de que la cuestión clave a la que se enfrenta la estrategia de desarrollo económico es: «¿De dónde saldrán los buenos empleos?». Los buenos empleos deben ser productivos, pero no necesariamente los MÁS productivos. Deben ser coherentes con las dotaciones de cualificaciones. Y no pueden ser creados por empresas informales de baja productividad. Parece inevitable que los servicios nacionales se conviertan en una parte crucial de la respuesta.
Para respaldar el crecimiento de los buenos empleos, será necesario integrar la política de crecimiento, la política de empleo y la política social, con intervenciones complementarias para la oferta y la demanda de mano de obra. La educación y las cualificaciones seguirán siendo fundamentales. Pero también necesitamos una nueva política industrial. La matriz de la figura 2 ilustra posibles puntos de entrada. Hasta ahora, hemos centrado las políticas industriales en los sectores de alta productividad, apoyando la innovación y los acuerdos comerciales para el acceso a los mercados mundiales. Mientras tanto, las políticas sociales se han centrado en la población de baja productividad, incluidos los programas de educación y formación y las transferencias redistributivas.
En cambio, deberíamos centrarnos en las actividades de productividad media que pueden generar muchos más y mejores empleos. A medida que lo hagamos, el potencial para crear buenos empleos en los servicios nacionales cobrará gran importancia. Respaldar este proceso implica abordar problemas complejos. Las incertidumbres impiden que los subsidios pigouvianos simples al empleo sean probablemente eficaces. Deberíamos considerar, en cambio, incentivos empresariales a medida, diseñados explícitamente para crear empleo, por ejemplo, mediante condicionalidades flexibles, y no necesariamente centrados en los campeones de la exportación.
En general, los gobiernos deberían integrar las grandes externalidades vinculadas a mejores empleos en sus decisiones de financiación de la formación y en los incentivos a la inversión y en la elección de tecnología. Este es un enfoque «estructuralista» o «productivista», que combina la agenda de igualdad e inclusión con la agenda de empleo y crecimiento económico.
Este blog se basa en un discurso inaugural pronunciado en la 5.ª Conferencia sobre Empleo y Desarrollo el 2 de septiembre de 2021.
