El 19 de octubre de 2021, la Comisión Europea adoptó una Comunicación que reabrió la consulta pública sobre el marco de gobernanza económica de la UE.
Esta consulta se había suspendido en marzo de 2020 para centrar la atención en la pandemia de COVID-19.
La Comunicación de la Comisión evalúa las implicaciones de las nuevas circunstancias para la gobernanza económica tras la crisis de la COVID-19 y plantea preguntas adicionales para el debate público.
Se invita a todas las partes interesadas a participar en el debate, que debe ser amplio e inclusivo para alcanzar un consenso sobre el camino a seguir con suficiente antelación a 2023.
La pandemia de COVID-19 provocó una contracción económica sin precedentes en 2020, y el PIB real de la UE cayó un 6,1%, más que durante la crisis financiera mundial. La respuesta de la UE a la crisis fue rápida, contundente y estuvo bien coordinada en todos los niveles. Los Estados miembros de la UE —con el respaldo del instrumento SURE de la UE (Figura 1)— brindaron un sólido apoyo a las empresas y los trabajadores, en particular mediante programas de reducción de la jornada laboral, además de un importante apoyo de liquidez a las empresas.
El BCE complementó la respuesta fiscal con unamplio conjunto de medidas de política monetaria. Esta respuesta conjunta y coordinada tuvo éxito: el impacto económico de la crisis en los trabajadores y las empresas fue mucho menos grave de lo previsto inicialmente.
La acción decisiva a escala de la UE también garantizó el desarrollo, la adquisición rápida y la distribución coordinada de las vacunas contra la COVID-19. De cara al futuro, el recién creado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE (MRR) impulsará una recuperación con abundante inversión y reformas que fomenten el crecimiento, mediante la concesión de 338.000 millones de euros en ayudas no reembolsables y hasta 386.000 millones de euros en préstamos (a precios corrientes) durante el período hasta 2026. El impacto ya se hará notar en 2021 (Figura 2).
Figura 1 Aumento de la tasa de desempleo en los Estados miembros beneficiarios de SURE, 2020 (puntos porcentuales)
Figura 2 Gasto financiado mediante subvenciones del MRR, 2021 y 2022 (% del PIB)
La recuperación se ha afianzado, pero persisten desafíos importantes
Gracias al sólido apoyo de las políticas, al despliegue acelerado de las vacunas y, cuando fue posible, a la relajación gradual de las restricciones relacionadas con la pandemia, el crecimiento se reanudó con fuerza en la UE en la primavera de 2021. Los datos recientes apuntan a que la actividad económica seguirá siendo sólida durante los próximos trimestres, aunque persiste un alto grado de incertidumbre.
A pesar de las perspectivas favorables a corto plazo, persisten desafíos estructurales a largo plazo. Algunos son anteriores a la pandemia: los efectos del envejecimiento de la población, el débil crecimiento de la productividad y la aceleración del cambio climático. El aumento de la desigualdad de ingresos y riqueza, las disparidades territoriales dentro de los Estados miembros y entre ellos, y el acceso desigual a la educación y las competencias frenaban el crecimiento económico y generaban tensiones en el tejido social de la UE. La pandemia ha agravado muchos de estos desafíos y ha añadido otros:
Las finanzas públicas han sufrido un duro golpe y han aumentado las divergencias fiscales entre los Estados miembros. Los déficits y las ratios de deuda se han disparado en todos los Estados miembros (Figura 3). Se prevé que las elevadas ratios de deuda persistan y se mantengan por encima de los niveles anteriores a la pandemia durante la próxima década (Figura 4).
Las necesidades de inversión son apremiantes. La inversión adicional necesaria para alcanzar nuestros objetivos climáticos y digitales asciende a 650.000 millones de euros al año durante la próxima década (en conjunto, pública y privada).
La crisis de la COVID-19 ha agravado varias vulnerabilidades preexistentes. Los desequilibrios internos relacionados con la elevada deuda pública y privada han aumentado, impulsados por la recesión y las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis de la COVID-19. Las tendencias dinámicas de los precios de la vivienda anteriores a la pandemia persistieron y la deuda hipotecaria siguió creciendo de forma significativa en algunos países. Los déficits por cuenta corriente se ampliaron en los países dependientes de los ingresos del turismo y se estancó la corrección de los superávits por cuenta corriente. De cara al futuro, podrían surgir nuevos riesgos como resultado de las transformaciones estructurales aceleradas por la crisis de la COVID-19.
El desafío de impulsar la resiliencia socioeconómica se ha vuelto más evidente. A los Estados miembros, territorios y sectores menos resilientes les resultó más difícil soportar la crisis y responder a ella. Las diferencias de resiliencia en la UE repercuten en la cohesión social, económica y territorial, así como en la convergencia dentro de la zona del euro y en la eficacia de la política monetaria única.
Abordar estos desafíos ofrece oportunidades transformadoras, pero requiere inversiones y reformas importantes. La capacidad financiera de 2 billones de euros del nuevo Marco Financiero Plurianual y de Next Generation EU, en particular del MRR, respaldará la recuperación y hará que nuestras economías y sociedades sean más resilientes. También se necesitan buenas políticas para fortalecer la resiliencia: políticas activas del mercado laboral y sistemas de protección social eficaces y bien diseñados; inversión en educación y competencias; y finanzas públicas sólidas.
Figura 3 Impacto de las crisis financiera mundial y de la COVID-19 en las finanzas públicas de la UE, 2009 y 2020 (variación interanual, puntos porcentuales del PIB).
Figura 4 Deuda pública en la UE, 2006-2031 (% del PIB)
Hay que extraer enseñanzas de la crisis para la revisión de la gobernanza económica
El marco de gobernanza de la UE debe adaptarse a los desafíos que afronta la UE, expuestos anteriormente. La crisis de la COVID-19 ha puesto de relieve los desafíos a los que se enfrenta el marco de gobernanza económica, y ha hecho aún más pertinentes los identificados en nuestra Comunicación de febrero de 2020. Nuestra última Comunicación1 no pretende ofrecer una hoja de ruta para reformar el marco de gobernanza ni anticipar el resultado del debate público.
… para las reglas fiscales de la UE …
En relación con las reglas fiscales de la UE, cabe identificar varios elementos clave:
Reducir de manera sostenible y favorable al crecimiento las elevadas y divergentes ratios de deuda pública será un desafío clave tras la crisis. Cuando las condiciones económicas lo permitan, reanudar una senda de reducción de las ratios de deuda pública en relación con el PIB será esencial para mantener unas finanzas públicas saneadas y evitar divergencias fiscales persistentes entre los Estados miembros. Al mismo tiempo, una reducción inicial excesivamente pronunciada de las ratios de deuda acarrearía elevados costes sociales y económicos y sería contraproducente.
La función estabilizadora de la política fiscal discrecional coordinada ha resultado crucial durante la crisis de la COVID-19. La crisis ha puesto de relieve el papel positivo que pueden desempeñar la política fiscal discrecional anticíclica y la coordinación europea para responder a grandes perturbaciones económicas y contener sus repercusiones sociales. Sin embargo, la capacidad de proporcionar estímulos fiscales en tiempos difíciles requiere crear colchones fiscales en épocas favorables. Reforzar el carácter anticíclico del marco fiscal de la UE podría fortalecer la dimensión a medio plazo de la política fiscal y, por tanto, la capacidad de la política fiscal nacional para responder a las fluctuaciones económicas.
Una composición de las finanzas públicas favorable al crecimiento debe promover la inversión y respaldar un crecimiento sostenido, sostenible e inclusivo. Es necesario reflexionar sobre el papel adecuado del marco de gobernanza económica para incentivar la inversión y las reformas nacionales. Dado que nuestra economía afronta desafíos a largo plazo, merece especial atención la promoción de la inversión pública ecológica y digital, así como la que refuerza la resiliencia.
Sigue siendo muy pertinente alcanzar los objetivos generales de simplificación, mayor apropiación nacional y mejor aplicación. Esto requiere reglas fiscales más sencillas que utilicen indicadores observables para medir el cumplimiento. También supone considerar si centrarse claramente en los «errores manifiestos de política», tal como se establece en el Tratado, podría contribuir a una aplicación más eficaz. Un marco más sencillo contribuiría a una mayor apropiación, una mejor comunicación y menores costes políticos de aplicación y cumplimiento.
Unos marcos fiscales nacionales sólidos pueden contribuir a un marco eficaz de gobernanza económica. Conviene considerar un posible fortalecimiento de su papel y su alineación con las mejores prácticas de los Estados miembros. Esto podría ir de la mano de una mayor atención a los errores manifiestos de política al aplicar las reglas fiscales de la UE....
y el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM)
Es esencial retomar una senda de convergencia entre los Estados miembros. Prevenir y corregir los desequilibrios macroeconómicos mejora la capacidad de los Estados miembros para responder a las perturbaciones y favorece la convergencia económica. Un PDM que funcione bien puede ayudar a detectar oportunamente la acumulación de desequilibrios para que puedan abordarse desde el principio. El PDM también puede respaldar la coordinación de las políticas, como demostró la respuesta rápida y coordinada de los Estados miembros a la crisis de la COVID-19. Muchos Estados miembros han reducido la gravedad de los desequilibrios con el tiempo y se han adoptado medidas de política importantes en el contexto de los Planes de Recuperación y Resiliencia de los Estados miembros, pero la persistencia de desequilibrios en algunos casos justifica seguir reflexionando sobre cómo mejorar la aplicación y el diseño del PDM. Varios procesos de vigilancia se solapan parcialmente, pero no siempre se han aprovechado plenamente sus vínculos. Es posible que la vigilancia del PDM tampoco haya tenido suficientemente en cuenta las interacciones entre los desafíos económicos emergentes, en particular los relacionados con el cambio climático y otras presiones medioambientales.
Enseñanzas del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
Las lecciones extraídas del funcionamiento del marco del MRR también podrían ser pertinentes para la gobernanza económica más amplia de la Unión. Este marco ha propiciado diálogos constructivos e intensos sobre políticas entre la Comisión y los Estados miembros, que han mejorado el entendimiento mutuo de los desafíos y, a la vez, han generado confianza y apropiación. Se sustenta en un marco transparente de evaluación y seguimiento. En el ámbito fiscal, donde sigue siendo fundamental el objetivo de alcanzar niveles prudentes de deuda pública, las compensaciones entre diversos objetivos deberían abordarse en la fase de planificación, evitando así renegociaciones recurrentes de las sendas de ajuste.
¿Cómo ha afrontado el Foro la respuesta mundial a la COVID-19?
Reanudación de la revisión
Es necesario contar con la participación amplia e inclusiva de todas las partes interesadas para alcanzar un consenso amplio. A las nueve preguntas que orientaban el debate público, incluidas en nuestra Comunicación de febrero de 2020, se han añadido dos preguntas y se ha reformulado ligeramente otra, como se indica a continuación:
Nueva pregunta: ¿En qué aspectos pueden el diseño, la gobernanza y el funcionamiento del MRR aportar ideas útiles para la gobernanza económica mediante una mayor apropiación, confianza mutua, aplicación e interacción entre las dimensiones económica y fiscal?
Nueva pregunta: Teniendo en cuenta cómo la crisis de la COVID-19 ha transformado nuestras economías, ¿hay otros desafíos que el marco de gobernanza económica debería tener en cuenta, además de los identificados hasta ahora?
Pregunta reformulada: A la luz del amplio impacto de la crisis de la COVID-19 y de los nuevos instrumentos temporales de política que se han puesto en marcha en respuesta a ella, ¿cómo puede el marco —incluidos el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos y, en términos más generales, el Semestre Europeo— garantizar mejor una respuesta de política adecuada y coordinada a escala de la UE y nacional?
Esperamos sus contribuciones al debate. La encuesta en línea se ha reabierto e invitamos a los ciudadanos, las organizaciones y las autoridades públicas a presentar sus contribuciones antes del 31 de diciembre de 2021.
Nota de los autores: Los autores desean agradecer a Sylwia Nowak, Alessandra Cepparulo, Christine Frayne, Stefan Kuhnert, Gilles Mourre, Karl Scerri y Henk Van Noten sus valiosas aportaciones. También agradecemos a los colegas de la DG ECFIN que trabajan en la revisión de la gobernanza económica.
Referencias
Comisión Europea (2020), «Comunicación sobre la revisión de la gobernanza económica».
Comisión Europea (2020), «Comunicación sobre la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento».
Comisión Europea (2021), «Comunicación sobre el primer año desde el brote de COVID-19: respuesta de política fiscal».
Comisión Europea (2021), «Los programas de estabilidad y convergencia de 2021: panorama general y evaluación de la orientación fiscal de la zona del euro».
Comisión Europea (2021), «Comunicación sobre la economía de la UE tras la COVID-19: implicaciones para la gobernanza económica».
Nota final
1 La Comunicación está disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/economic_governance_review-communication.pdf.
