Las operaciones de paz y su eficacia llevan mucho tiempo sometidas al escrutinio público. A finales del año pasado, el secretario general de las Naciones Unidas (ONU), Ban Ki-moon, anunció un Panel Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz encargado de realizar un examen exhaustivo del estado actual de las operaciones de paz de la ONU y de las necesidades emergentes del futuro.
Durante el anuncio del examen, se afirmó que el panel «considerará una amplia gama de cuestiones que afrontan las operaciones de paz». Entre ellas figuran la naturaleza cambiante de los conflictos, los mandatos y los desafíos de la consolidación de la paz, además de la planificación, las alianzas, los derechos humanos y la protección de la población civil. África tiene mucho en juego en este proceso, ya que el 87 % del personal uniformado de la ONU está desplegado en África.
Del 11 al 13 de febrero, el Panel de Alto Nivel de la ONU se reunió en Addis Abeba para celebrar la etapa africana de sus consultas regionales sobre el examen en curso. Durante la reunión, los Estados miembros africanos, la sociedad civil y el ámbito académico expusieron sus opiniones, inquietudes y solicitudes al panel. Un mensaje clave fue que África importa no solo como receptora de las operaciones de paz, sino también como proveedora de soluciones. Los participantes dijeron que la ONU debería mejorar su colaboración con la Unión Africana (UA) y las comunidades económicas regionales (CER) para empoderar y apoyar mejor los esfuerzos regionales. La UA y las CER despliegan cada vez más operaciones en contextos en los que la ONU no puede o no está dispuesta a hacerlo; por ello, la idea de complementariedad es clave.
África importa no solo como receptora de las operaciones de paz, sino también como proveedora de soluciones
Para que el examen resulte lo más útil posible, tanto la ONU como sus Estados miembros deben comprometerse con el proceso y sus conclusiones. La ONU debería situar este debate en el centro de su reflexión actual sobre lo que significa ser una institución global con un impacto positivo. De lo contrario, existe el riesgo de que el examen se perciba como un ejercicio burocrático.
Hasta la década de 1990, la ONU llevaba a cabo tareas modestas de supervisión de acuerdos de paz, de alcance reducido y limitado. Esta generación de operaciones de paz tuvo algunos éxitos, pero también demasiados desastres graves. Las intervenciones en Ruanda, Somalia y los Balcanes demostraron que la ONU debía adoptar un papel más proactivo para ayudar a los países que afrontaban conflictos y, así, alejarse de las funciones pasivas de supervisión.
En las décadas de 1990 y 2000, la ONU creó varias estructuras nuevas, entre ellas el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU (DPKO) en 1992 y la Arquitectura de Consolidación de la Paz de la ONU (PBA) en 2005. Fuera de la ONU, los actores regionales también adoptaron un papel más proactivo para prevenir los estragos de la guerra. Un punto de inflexión clave para África se produjo en 2002, cuando se creó la UA para garantizar que los Estados africanos estuvieran a la vanguardia de la búsqueda de soluciones y respuestas a sus propios conflictos.
Tras una década de dificultades para garantizar respuestas eficaces de mantenimiento de la paz, en 1999 se solicitó un examen de las operaciones de paz de la ONU. El resultado fue el ahora célebre Informe Brahimi, que contribuyó a que la ONU comprendiera mejor el mayor papel de las respuestas regionales a los conflictos; el fuerte énfasis en operaciones robustas; y las funciones no militares fundamentales que desempeñan los componentes civiles y policiales en la recuperación a largo plazo y la consolidación de la paz. En los años posteriores se desplegaron misiones complejas, integradas y de gran escala, lo que mostró que la ONU aspiraba a utilizar el informe como una herramienta rectora fundamental para lograr despliegues mejores y más eficaces.
La ONU sigue afrontando dificultades para lograr que sus operaciones de paz sean eficaces
Aunque estos cambios han sido importantes, la ONU sigue afrontando dificultades para lograr que sus operaciones de paz sean eficaces. Desde el Informe Brahimi, las operaciones de paz se han desplegado con mandatos más robustos y con especial atención a la protección de la población civil. Como parte de este proceso, el presupuesto de mantenimiento de la paz se disparó de 5.200 millones de dólares estadounidenses en 2007 a 7.800 millones en 2014. Sin embargo, ni siquiera este aumento presupuestario bastó para hacer frente a los desafíos, ya que se ha presionado a las fuerzas de mantenimiento de la paz para que hagan más con menos. Esto demuestra que la capacidad del Informe Brahimi para responder a un entorno en constante cambio ha sido limitada, con resultados dispares.
Aunque las operaciones de paz se han implicado más profundamente en la resolución de conflictos intraestatales, por lo general no pueden atender las complejas necesidades de sus mandatos ni la realidad sobre el terreno. El año pasado, por ejemplo, murieron 123 integrantes de las fuerzas de mantenimiento de la paz como consecuencia de bajas durante las misiones. Países como Mali, la República Centroafricana y Sudán del Sur también plantean el desafío de conflictos que se extienden más allá de las fronteras nacionales, mientras que misiones como las de la República Democrática del Congo muestran que las nuevas formas de implicar a las operaciones de paz plantean dificultades para que la ONU responda eficazmente.
El panel tiene por delante una tarea gigantesca y debe formular recomendaciones audaces y pensar de manera innovadora. Aunque cuenta con una diversidad de miembros destacados, la mayoría procede «del propio sistema». Los exrepresentantes especiales, comandantes de fuerzas y subsecretarios generales aportan una diversidad de nacionalidades y experiencias, lo que brinda al panel conocimientos y experiencia de primera mano sobre cómo puede mejorar el marco de mantenimiento de la paz de la ONU. Sin embargo, sus miembros deben evitar reforzar sus propios vicios estructurales. Para reducir este riesgo, las consultas regionales deben considerarse fundamentales para obtener opiniones y conocimientos de expertos externos.
A menudo, las operaciones de paz no pueden atender las complejas necesidades de sus mandatos
Si el panel logra un enfoque equilibrado entre la experiencia externa e interna, el examen tiene el potencial de producir un informe extraordinario y audaz. El panel, presidido por José Ramos-Horta —expresidente de Timor-Leste y laureado con el Premio Nobel de la Paz—, goza de gran visibilidad. Aborda cuestiones fundamentales para los Estados miembros de la ONU en cuanto a compromisos políticos y contribuciones presupuestarias, mediante un mecanismo muy visible.
Sin embargo, existe cierto escepticismo sobre si la ONU tendrá la capacidad y la voluntad política para aplicar las recomendaciones, cuya presentación está prevista para mayo. Ese escepticismo está algo justificado, ya que exámenes anteriores, como el Examen de la ONU sobre las capacidades civiles, muestran que las recomendaciones audaces, por sí solas, carecen de fuerza si los países no demuestran un liderazgo firme al respaldar el informe, o si la ONU no tiene capacidad para aplicar las directrices.
Quizá los factores más decisivos para el examen sean el compromiso de la Secretaría de la ONU y la disposición de los Estados miembros a implicarse en sus recomendaciones. Los Estados miembros deberían promoverlo, ya que demuestra a sus contribuyentes que las enormes sumas destinadas a la ONU se utilizan y aplican debidamente sobre el terreno. También deben promoverlo porque, si quieren que la ONU sea eficaz, esto demostraría que el proceso es más que un ejercicio de debate sin consecuencias.
Las operaciones de paz no son un fin en sí mismas. En lugar de intentar hacerlo todo, la ONU debería centrarse en sus objetivos fundamentales y colaborar mejor con los actores que pueden prestar asistencia. Los mandatos de la ONU deberían alejarse del llamado mandato «árbol de Navidad», que incluye todos los deseos y objetivos que la ONU querría alcanzar. Hace falta una dosis saludable de pragmatismo y humildad para garantizar respuestas de la ONU focalizadas y eficaces.
Este artículo se publica en colaboración con ISS Africa. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Gustavo de Carvalho es investigador sénior de la División de Gestión de Conflictos y Consolidación de la Paz del ISS en Pretoria.
Imagen: Una mujer reparte calcomanías contra la guerra. REUTERS/Chip East.
