Europa representa un espacio integrado en el que las fronteras tienden a desaparecer y las ideas, las personas, los bienes, los servicios y el capital pueden circular libremente. Si esto es lo que significa una unión más estrecha, conecta profundamente con lo que quieren los ciudadanos europeos.
Ideas, personas, bienes, servicios y capital
Aún falta una pieza crucial del rompecabezas. Incluso quienes no tienen interés en crear un superestado europeo deben desear que este espacio de libre comunicación incluya las decisiones políticas. Necesitamos romper la dinámica de fragmentación política por la que las políticas públicas de cada Estado miembro se llevan a cabo de forma aislada. Si los empresarios, los estudiantes y los banqueros trabajan en un espacio europeo común, también deberían hacerlo los responsables de formular políticas. Si no se logra que las políticas económicas converjan en algunos aspectos fundamentales, nunca existirá un verdadero espacio europeo, porque esas políticas actuarán por sí mismas como barreras.
Como descubrimos dolorosamente durante los últimos cinco años, los mercados financieros necesitan una estructura institucional común en la UE y, en particular, en la eurozona. Una unión financiera es una estructura que permite a los agentes actuar libremente y, al mismo tiempo, crea fuerzas centrípetas en un nivel más profundo. Pero también puede encontrarse fragmentación en los mercados laborales y energéticos, así como en los sistemas educativos y de seguridad social.
Hay una razón económica por la que se necesita un marco de coordinación de políticas. Dado que mercados importantes como las finanzas, la energía, la tecnología y el transporte dependen en gran medida de las decisiones de política pública, no tendremos un mercado interior plenamente integrado hasta que también alcancemos cierto grado de integración en la política económica. Además, la reforma estructural y la política económica generan efectos indirectos positivos que pueden aprovecharse mediante una mejor coordinación. Si las reformas aplicadas por cada país de forma aislada producen resultados positivos, la coordinación transfronteriza genera beneficios mayores y distribuidos de manera más uniforme.
Legitimidad
También hay una razón política relacionada con la legitimidad. Resulta extraño que pequeños grupos de interés de un Estado miembro afectados por una decisión nacional puedan participar en el proceso de formulación de políticas, mientras que los intereses y preocupaciones de otros Estados miembros igualmente afectados no se tengan en cuenta, o solo se tengan muy poco en cuenta.
Hay argumentos a favor de alguna forma de gobernanza común de la política económica, al igual que los hay a favor de un marco fiscal común en la UE. La cuestión es cómo diseñar esta forma de gobernanza común de manera sensata y que permita evitar los problemas con los que nos encontramos en el pasado, por ejemplo, al debatir la idea de acuerdos contractuales hace un año.
En efecto, se trata de una responsabilidad común. La UE ha avanzado enormemente en el acercamiento de las economías nacionales. La integración económica es una cuestión tanto de eficiencia como de equidad. Garantiza que los recursos fluyan hacia donde puedan utilizarse con mayor eficiencia y crea condiciones equitativas para los agentes económicos en todo el mercado común. Este mercado común solo prosperará si somos capaces de crear instrumentos de política igualmente integrados. Los Estados miembros deben reconocer que la coordinación transfronteriza genera efectos indirectos positivos y que, en el caso de la reforma estructural y otras políticas económicas a gran escala, existe un electorado legítimo más allá de sus fronteras.
Vemos tres vías principales para avanzar, que deberían servir de base para un debate constructivo durante el próximo año. Aunque ahora mismo no haya acuerdo sobre cuáles son los instrumentos adecuados, no podemos seguir ignorando el problema.
Mecanismos para una coordinación, convergencia y solidaridad más sólidas en materia de política económica
La cláusula de flexibilidad
La flexibilidad ya está incorporada en las normas vigentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), y recientemente se ofrecieron orientaciones adicionales sobre cómo aprovecharla al máximo.1 No obstante, la cuestión sigue adoleciendo de varias ambigüedades. Desde el momento en que las orientaciones fiscales se establecen en términos estructurales, es decir, ajustados al ciclo y netos de medidas temporales, deberían poder seguir el déficit estructural sin necesidad de muchas consideraciones adicionales. La idea que subyacía era bastante sencilla: la política fiscal debería ser dinámica, no estática. Lo que casi siempre importa es la trayectoria fiscal a medio y largo plazo y la necesidad de hacerla sostenible. En algunos casos, el punto estático puede ser menos favorable si corresponde a una dinámica más favorable.
Pero hay otro conjunto de consideraciones, completamente distinto, que sigue sin abordarse. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento menciona el crecimiento potencial como una de las dos variables principales para las orientaciones fiscales. La otra, aún inexplorada, es la coordinación de la política económica.
La propuesta de la Comisión de un Plan de Inversiones para Europa adoptó un trato favorable para las contribuciones financieras nacionales de los Estados miembros al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), bajo el entendimiento de que dichas contribuciones no se destinarían a compartimentos nacionales separados y, por tanto, se identificarían claramente como favorables a los intereses de la UE en su conjunto.
El elemento crucial aquí no es la necesidad de un análisis dinámico de la política fiscal, sino la necesidad de un análisis agregado. En otras palabras, en algunos casos puede no tener sentido examinar por separado la orientación fiscal de cada Estado miembro. Este es un caso en el que podría ser útil e incluso necesario debatir la orientación fiscal general de la UE y, en particular, de la eurozona (Draghi 2014).
La idea podría desarrollarse más para responder a la necesidad de una coordinación y convergencia más estrechas en la formulación de la política económica. Si un Estado miembro aplica reformas que le ayudan a converger con el resto de la UE, debería ser posible dar a los costes o inversiones asociados a esas reformas un tratamiento adecuado en términos de la orientación fiscal general de la Unión. De lo contrario, habrá pocos incentivos para esas reformas y el PEC actuará como motor de divergencia y fragmentación de las políticas (es decir: «Si la inversión se considera únicamente en función de mi propia posición fiscal, debería decidir sin tener en cuenta los intereses y objetivos de política de los demás Estados miembros»).
En la práctica, las políticas económicas y las reformas estructurales con importantes efectos indirectos económicos o un «dividendo de coordinación», o que, en términos más generales, promuevan una mayor convergencia de las políticas, podrían beneficiarse de incentivos adecuados mediante las orientaciones fiscales a escala de la UE. Esos incentivos podrían incorporar la orientación fiscal general. En otras palabras, la Comisión podría mostrar mayor o menor flexibilidad según la orientación fiscal de la UE o de la eurozona en su conjunto. En períodos en que la política fiscal esté limitada por preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda, la prueba decisiva del dividendo de coordinación de las reformas propuestas tendría que ser más rigurosa.
Para que la cláusula de flexibilidad proporcione una base eficaz para la convergencia de la política económica, habría que prever y desarrollar un diálogo intenso entre cada Estado miembro y las instituciones de la UE, tanto en el plano técnico como en el político, a fin de identificar adecuadamente las mejores oportunidades de coordinación y convergencia.
Asociaciones económicas
En este caso, el mecanismo se diseñaría a partir de una plantilla diferente: la unión bancaria como marco para la integración financiera. La libre circulación de capitales e incluso una moneda única no bastaron por sí solas para crear mercados integrados. En algún momento pudo parecer que la integración financiera se había logrado o estaba en vías de lograrse, pero esa ilusión no sobrevivió a la crisis financiera mundial. ¿Por qué no fue suficiente? Porque las políticas y estructuras públicas fundamentales relativas a la regulación, supervisión y resolución bancaria siguieron siendo nacionales y propiciaron una fragmentación creciente.
Las lecciones aprendidas al construir los elementos de una unión bancaria operativa podrían aplicarse en otros ámbitos. En varios mercados, eliminar las barreras simplemente no basta. Es necesario acercar las políticas. La integración negativa no es suficiente. Necesitamos cierto nivel de integración positiva.
Al debatir la coordinación de la política económica, conviene recordar que no se puede abandonar sin más la lógica intergubernamental. Es posible lograr mejores resultados si conseguimos combinar los intereses y puntos de vista de distintos países sin una centralización excesiva y sin cuestionar los fundamentos de su propio margen de actuación política.
Mientras que el mecanismo de la cláusula de flexibilidad descrito anteriormente es una conclusión lógica del método comunitario y se apoya en la función intermediaria de la Comisión, nuestra segunda propuesta se basa en el método intergubernamental. Sería posible crear ámbitos de convergencia de políticas, con configuraciones geográficas o sectoriales, aprovechando plenamente las posibilidades que ofrece el marco de cooperación reforzada.
La plantilla es, en muchos sentidos, la creación de una unión bancaria, que en el futuro podría extenderse a otros sectores donde, a todas luces, la integración negativa no basta: la energía, el ámbito digital, los mercados laborales y la educación.
En el ámbito digital, por ejemplo, un acuerdo intergubernamental podría establecer las bases para regular los mercados digitales en los Estados miembros participantes o, alternativamente, fijar los procedimientos adecuados para coordinar la política económica en ámbitos específicos: privacidad y protección de datos, política del espectro móvil, transferencia de valor de los arrendatarios de redes a quienes las construyen, tecnología móvil 5G ultrarrápida, etc. El Plan de Inversiones para Europa u otros programas similares podrían poner a disposición los fondos necesarios para que cada Estado miembro estuviera en condiciones de sumarse a una unión digital de ese tipo si así lo deseara y cuando lo deseara. El mecanismo consistiría en algo parecido a un acuerdo de Schengen económico, en palabras de un informe reciente encargado por los gobiernos de Francia y Alemania (Enderlein y Pisani-Ferry 2014). O, más exactamente, podría haber cierto número de acuerdos de Schengen económicos, con configuraciones geográficas y sectoriales variables.
Un proceso de convergencia
El mecanismo más ambicioso toma como modelo la creación del euro y los criterios de Maastricht. En ese caso, se alcanzó cierto grado de convergencia de las políticas al final de un largo proceso. La capacidad de participar en la moneda única fue, al mismo tiempo, el objetivo final del proceso y la razón que motivó a los Estados miembros a aplicar las reformas necesarias, que fueron, en su mayoría, reformas de convergencia macroeconómica.
El mismo mecanismo podría extenderse ahora a la convergencia microeconómica. Así como la creación de una moneda común fue el punto final de un proceso de convergencia macroeconómica, podría preverse que la creación de una auténtica política de empleo y social de la UE, incluido un régimen de seguro de desempleo para toda la eurozona, culminara un proceso de convergencia de políticas compuesto esencialmente por aquellas reformas del mercado laboral que constituyen la condición previa para seguir avanzando en la integración en este ámbito. El mecanismo proporcionaría respaldo político para las reformas difíciles pero necesarias.
Cabe señalar que el mecanismo resuelve el problema de los incentivos de forma mucho más adecuada que el mecanismo de acuerdos contractuales acordados mutuamente que se debatió en el pasado. No puede haber mejor incentivo para la convergencia de la política económica que un proceso de integración progresiva, desarrollado a lo largo del tiempo y firmemente anclado en las normas e instituciones apropiadas.
El establecimiento de una capacidad fiscal que facilite el ajuste a las perturbaciones económicas se defendió en el Informe de los Cuatro Presidentes de 2012 como un elemento adicional y crucial para fortalecer nuestro marco de gestión de crisis, pero ningún mecanismo de absorción de perturbaciones de este tipo podría funcionar sin una mayor convergencia y coordinación entre las estructuras y políticas económicas de los Estados miembros (Van Rompuy et al. 2012). La convergencia también es esencial para evitar el riesgo de riesgo moral inherente a todo mecanismo de seguro contra riesgos. Desde esta perspectiva, ambos objetivos pueden reforzarse mutuamente y el objetivo a largo plazo de crear una capacidad fiscal en la eurozona puede contribuir a una mayor convergencia de la política económica.
Nota del editor: Esta columna es una versión revisada de un documento de debate que el autor envió a la Comisión Europea y a sus colegas ministros de Asuntos Europeos en preparación del debate sobre la reforma de la UEM que condujo al informe de junio de los Cuatro Presidentes.
Referencias
Draghi, M (2014) «Desempleo en la eurozona», discurso de Mario Draghi, presidente del BCE, simposio anual de bancos centrales en Jackson Hole, 22 de agosto.
Enderlein, H y J Pisani-Ferry (2014) «Reformas, inversión y crecimiento: una agenda para Francia, Alemania y Europa», informe para el ministro federal de Asuntos Económicos y Energía y el ministro de Economía, Industria y Asuntos Digitales, Alemania, 27 de noviembre.
Von Rompuy, H, J M Barosso, J C Juncker y M Draghi (2012) «Hacia una auténtica unión económica y monetaria», Informe de los Cuatro Presidentes, 5 de diciembre.
Nota al pie
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo del Foro Económico Mundial a las opiniones expresadas.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Bruno Maçães es secretario de Estado de Asuntos Europeos del Gobierno portugués.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea. REUTERS/Thierry Roge.
