Como se analiza en la edición de enero de 2015 de Global Economic Prospects, aumentar los ingresos fiscales es fundamental para la región de Asia Meridional. En primer lugar, los colchones fiscales se han reducido desde la crisis financiera mundial de 2008/09. Aunque están en marcha esfuerzos de consolidación, como demuestran, por ejemplo, las recientes reformas de los subsidios al combustible en India, reponer esos colchones también exigirá recaudar más ingresos. En segundo lugar, dados los bajos coeficientes tributarios y los niveles de deuda superiores al 60 % del PIB en algunos países (India, Pakistán y Sri Lanka), la sostenibilidad fiscal a largo plazo depende de una mejor movilización de los ingresos.
Más importante aún, un mayor volumen de ingresos fiscales ayudaría a financiar gastos fundamentales en infraestructura y necesidades sociales. En Asia Meridional vive algo menos del 40 % de la población mundial que se encuentra por debajo del umbral de pobreza de 1,25 dólares al día (PPA). Además, la deficiente infraestructura limita el crecimiento. Las necesidades de gasto en infraestructura se estiman en entre 1,7 y 2,5 billones de dólares estadounidenses (a precios actuales, acumulados hasta 2020). Parte de esa financiación deberá provenir de los gobiernos, mediante una mayor movilización de ingresos fiscales.
Como muestra la Figura 1, todos los gobiernos de la región recaudan menos impuestos como proporción del PIB que el país mediano de ingresos medios. A pesar de las reformas tributarias en curso, los países más grandes de la región SAR han tenido dificultades para aumentar sus coeficientes de impuestos sobre el PIB durante la última década. Además, como muestra la investigación (Gupta, 2015), la región va a la zaga no solo en la movilización de los ingresos fiscales totales, sino también en la de distintos tipos de ingresos tributarios.
¿Por qué son tan bajos los ingresos fiscales?
La recaudación de impuestos se ha visto obstaculizada por varias razones interrelacionadas (Gupta, 2015):
Una base tributaria estrecha. En Asia Meridional, los pagos de impuestos suelen concentrarse en apenas unos pocos contribuyentes. En India, solo el 3 % de la población paga el impuesto sobre la renta personal; la proporción es aún menor, alrededor del 1 %, en Bangladesh, Nepal y Pakistán. También existen numerosas exenciones, que han complicado los sistemas tributarios y pueden haber contribuido a la aparición de intereses creados que se oponen a nuevas reformas.
Administraciones tributarias ineficientes. Los países de la región SAR suelen obtener bajas calificaciones según los criterios habituales de eficiencia de la administración tributaria. Por ejemplo, una empresa típica de Asia Meridional dedica más de 300 horas a preparar y pagar impuestos, frente a 200 horas en Asia Oriental y 175 horas en los países avanzados.
Factores estructurales. Investigaciones anteriores han demostrado que, en los países en desarrollo, una mayor proporción de los sectores agrícola y de servicios en el PIB se correlaciona negativamente con la relación entre los ingresos y el PIB, al igual que una gobernanza deficiente. Esto es especialmente pertinente para los países más grandes de Asia Meridional, donde históricamente el sector agrícola ha tributado por debajo de lo debido y el sector de servicios también es relativamente grande. Otros factores que pueden incidir en la baja movilización de ingresos incluyen las bajas tasas de alfabetización, las grandes poblaciones rurales, las economías informales de gran tamaño y una gobernanza deficiente. Además, el sector financiero está poco desarrollado en los países de la región SAR, lo que hace que las transacciones financieras se realicen en efectivo y facilita la evasión fiscal. De hecho, los países que han logrado ampliar su sector financiero durante la última década (Bhután, Maldivas y Nepal) también han conseguido aumentar sus coeficientes tributarios.
Entonces, ¿cuáles son algunas de las prioridades de reforma?
Asia Meridional necesita una segunda generación de reformas tributarias, centradas en lo siguiente:
Ampliar la base tributaria y simplificar las estructuras fiscales. Los responsables de formular políticas deben revisar las amplias exenciones fiscales y las exoneraciones tributarias de uso generalizado. También debe ampliarse la cobertura tributaria a los sectores que actualmente tributan por debajo de lo debido. En términos más generales, la política tributaria debe evitar intentar alcanzar múltiples objetivos, como el desarrollo de regiones o industrias, la creación de infraestructura o la elección de tecnologías, ya que esto complica el sistema tributario, eleva los costos de cumplimiento (y posiblemente el grado de informalidad) y distorsiona las decisiones económicas.
Fortalecer la administración tributaria y mejorar el cumplimiento. Debe concederse mayor independencia política a las estructuras institucionales y organizaciones encargadas de la administración tributaria, protegerlas de las influencias políticas y dotarlas de recursos suficientes para mejorar la recopilación de datos y la capacidad de evaluación. Se han logrado pocos avances en la transición a la administración tributaria electrónica, probablemente debido a los bajos niveles de alfabetización y alfabetización digital, así como a la falta de recursos financieros y técnicos. Además, existe el desafío de asegurar que los profesionales «difíciles de gravar» (por ejemplo, médicos, abogados y arquitectos) queden sujetos al sistema tributario.
Prioridades específicas para cada país. Además de estos desafíos comunes a los países de la región SAR, cada país afronta retos específicos. En Nepal, será importante secuenciar las reformas tributarias: pequeños cambios iniciales en leyes fiscales concretas probablemente generen mejoras relativamente grandes en los ingresos fiscales. Pakistán ya está aplicando reformas integrales y multidimensionales que abarcan la administración tributaria, la regulación y la gobernanza. A la luz de las reformas de descentralización fiscal de los últimos años, es necesario fortalecer la capacidad de administración tributaria en las provincias para aliviar las restricciones de financiación.
La mayoría de los países de la región probablemente también se beneficiarían de considerar un papel más importante para el impuesto al valor agregado (IVA). Bangladesh está llevando a cabo reformas para fortalecer la legislación y la administración tributarias, pero la implementación de un nuevo régimen de impuesto al valor agregado, que sustituiría al actual impuesto sobre bienes y servicios (GST) no uniforme y constituye un elemento fundamental de las reformas tributarias, se ha retrasado repetidamente ante una considerable oposición pública. Por último, en India, el GST vigente está fragmentado, y sus tasas y administración varían según el estado. En 2008 se anunció un nuevo GST, pero se han incumplido varios plazos de implementación, aunque hay señales de avance bajo el gobierno recién elegido. En particular, en diciembre de 2014 se presentó en la cámara baja del Parlamento un proyecto de enmienda constitucional para introducir un GST uniforme. Si se implementa, como se espera en 2015, probablemente impulsará los ingresos al reducir las distorsiones y crear un mercado único para bienes y servicios. En Bhután, donde los ingresos dependen en gran medida de la energía hidroeléctrica, es necesario diversificar las fuentes de ingresos para lograr una recaudación estable y creciente. De manera similar, en Maldivas la recaudación tributaria depende del turismo y, para que sea sostenible, deben diversificarse las fuentes de ingresos.
En resumen, las reformas tributarias, si se hacen bien, darán mayor solidez a las finanzas públicas y crearán el margen necesario para contrarrestar las perturbaciones adversas al crecimiento. A más largo plazo, al aumentar los fondos disponibles para educación, salud y otros servicios públicos, incluida la infraestructura, podrían contribuir a elevar el crecimiento potencial de la región.
Figura 1. Ingresos tributarios totales
Fuente: cálculos del Banco Mundial con datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial, las Estadísticas de las Finanzas Públicas y los informes de país del FMI.
Este artículo se publica en colaboración con el blog Prospects for Development del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autora: Tehmina Shaukat Khan contribuye a la publicación anual emblemática del Banco Mundial, Global Economic Prospects, como autora principal de las perspectivas mundiales.
Imagen: Un hombre observa un panel con cotizaciones bursátiles frente a una casa de bolsa en Tokio, el 11 de mayo de 2012. REUTERS/Toru Hanai
