Cuando hay varios gobiernos alternativos viables, en la práctica las negociaciones se rigen por principios constitucionales que determinan qué actores reciben el encargo de formar el gobierno y en qué orden. Estos principios se denominanreglas de reconocimiento en el campo de la política comparada y suelen ser fundamentales para reducir de manera decisiva el abanico de opciones posibles para formar gobierno.
En el Reino Unido, el soberano nombra al primer ministro designado y le encarga formar un gobierno. Se espera que el monarca desempeñe esta función en la formación del gobierno sin participar en negociación alguna. Esto no resulta difícil cuando un solo partido cuenta con una mayoría legislativa absoluta, de modo que el resultado electoral identifica directamente al primer ministro designado. Sin embargo, en los parlamentos sin mayoría, la tarea de nombrar a un encargado adecuado para formar gobierno suele implicar decisiones políticas. Además, la elección de esa persona puede tener consecuencias importantes para la naturaleza del gobierno que se forme. En el pasado, el Reino Unido ha aplicado diversos principios para seleccionar a quienes forman gobierno. El problema es que esos principios pueden ser contradictorios. La necesidad de resolver esas contradicciones se vuelve cada vez más apremiante en el contexto de los cambios a largo plazo en el comportamiento electoral, que hacen improbable que el parlamento sin mayoría de 2010 siga siendo un resultado aislado.
Dos formaciones de gobierno, dos principios distintos
La historia de las negociaciones para formar gobiernos en el Reino Unido en la posguerra es breve. Antes de las elecciones de 2010, que dieron lugar a la actual coalición, la necesidad de negociar solo había surgido una vez, tras las elecciones generales de febrero de 1974, que también produjeron un parlamento sin mayoría. Heath, el primer ministro en ejercicio, permaneció en el cargo durante cuatro días e intentó formar un gobierno ofreciendo a los liberales participar en una coalición. Solo cuando fracasaron esas negociaciones dimitió Heath, y se invitó al Partido Laborista, el partido más grande por cinco escaños, a formar el siguiente gobierno. En aquel momento, la decisión de confiar el primer intento de formar gobierno al primer ministro en ejercicio, en lugar de al líder del partido más grande, contó con la aprobación de todos los partidos. Sin embargo, en 2010 los políticos siguieron un principio rector distinto: Nick Clegg, líder del Partido Liberal Demócrata, declaró que el partido con más votos y escaños debía tener la primera oportunidad de formar gobierno. Luego actuó conforme a esa postura y negoció principalmente con los conservadores, que habían obtenido 48 escaños más que el Partido Laborista en el gobierno. El contraste entre estos dos enfoques de negociación para formar gobierno atañe a la naturaleza de las reglas de reconocimiento del Reino Unido.
Reglas de reconocimiento: importancia y principios
Las reglas de reconocimiento son los principios constitucionales que determinan qué actores reciben el encargo de formar el gobierno —es decir, asumir el papel de encargado de formar gobierno y actuar como primer ministro designado — y en qué orden. Estas reglas constitucionales tienen consecuencias. Condicionan la probabilidad de que distintos partidos entren en el gabinete, afectan la mayoría y la condición de coalición de un gabinete, y también pueden influir en la ventaja relativa de distintos partidos para obtener cargos clave en el gabinete (ventaja del encargado de formar gobierno). Por consiguiente, las reglas de reconocimiento de un país pueden influir de manera significativa en su política.
Los académicos han identificado seis principios que las democracias europeas utilizan para seleccionar a quien formará gobierno (von Beyme 1970: 492-521; Diermeier y Roozendaal 1998). Cinco de estos principios se han invocado en algún momento en el Reino Unido. Solo algunos de ellos se reflejan en el Manual del Gabinete, que actualmente es la guía más completa sobre las leyes, convenciones y normas que rigen el funcionamiento del gobierno.
El principio que se aplica con mayor frecuencia en el Reino Unido es el principio de la mayoría. Se considera una convención constitucional clara. Como señala el Manual del Gabinete, los gobiernos que conservan su mayoría parlamentaria tras unas elecciones normalmente siguen en el cargo. Además, «[s]i el resultado electoral otorga una mayoría absoluta a otro partido, el primer ministro y el gobierno en ejercicio dimitirán de inmediato y el soberano invitará al líder del partido ganador de las elecciones a formar gobierno» (Manual del Gabinete, § 2.11).
Cuando ningún partido obtiene una mayoría absoluta, este principio no puede aplicarse y deben invocarse convenciones alternativas. El Manual del Gabinete remite a los actores políticos en esta situación a la regla de continuidad, invocada por Heath y Wilson en 1974. Este principio establece que el «gobierno en ejercicio tiene derecho a esperar hasta que se reúna el nuevo Parlamento para comprobar si cuenta con la confianza de la Cámara de los Comunes» (ibíd., § 2.12). Se espera que el gobierno dimita solo cuando quede claro que es «improbable» que el gobierno en ejercicio cuente con la confianza del Parlamento y exista una alternativa clara.
Si el gobierno en ejercicio dimite, debe invocarse una alternativa a la regla de continuidad. El Manual del Gabinete especifica esa alternativa de la siguiente manera: tras la dimisión del gobierno en ejercicio, «el soberano invitará a la persona que parezca tener más probabilidades de contar con la confianza de la Cámara a ejercer como primer ministro y formar gobierno» (ibíd., § 2.8). Este es el principio gravitacional, según el cual se confía la formación del gobierno a la persona con más probabilidades de lograrlo. Surgió como regla de reconocimiento en el Reino Unido a mediados del siglo XIX, cuando estaba decayendo el sistema bipartidista vigente en aquella época. Este principio se recuperó en el primer borrador del Manual del Gabinete, antes de las elecciones de 2010, cuando las encuestas predecían un parlamento sin mayoría. Pero, dado que esta regla podría otorgar al soberano una discreción considerable para elegir a quien formará gobierno, lo que contradice la imparcialidad que se exige hoy al monarca, se complementa con la siguiente convención: «Si existe duda, corresponde a quienes participan en el proceso político, y en particular a los partidos representados en el Parlamento, tratar de determinar y comunicar con claridad al soberano quién está en mejores condiciones de contar con la confianza de la Cámara de los Comunes» (ibíd., § 2.9). En otras democracias europeas, el principio gravitacional suele considerarse el principio de último recurso, porque no sigue una lógica democrática clara ni ofrece directrices inequívocas.
La mayoría de las democracias europeas que forman coaliciones con regularidad dan prioridad al principio de pluralidad. Este principio establece que el partido parlamentario más grande debe ser el primero en ser designado para formar gobierno. Solo si fracasa el primer intento de formación debe pasar la designación al segundo partido más grande, luego al tercero, y así sucesivamente. Al tomar el resultado electoral como determinante del orden en que se invita a los actores a formar gobierno, este principio sigue una lógica democrática y electoral. En Europa, se aplica, por ejemplo, en Finlandia, Bélgica, los Países Bajos, Suecia, Grecia y Bulgaria. Nick Clegg invocó en 2010 una formulación ligeramente distinta de este principio, al declarar que el partido que obtiene más votos y más escaños tiene el primer derecho a intentar gobernar, ya sea por sí solo o acercándose a otros partidos (véase Borrador del Manual del Gabinete, 2010, p. 26, § 49, nota 8). En esta formulación, el principio de pluralidad puede resultar problemático y ambiguo, dada la desproporcionalidad del sistema electoral británico de mayoría simple en circunscripciones uninominales, por la cual el partido con más escaños puede ser distinto del partido que obtiene más votos.
En el siglo XIX, cuando los gobiernos británicos eran derrocados con frecuencia mediante mociones de censura, solía aplicarse un quinto principio: el principio de responsabilidad . Establece que el partido de la oposición más responsable de derrocar al gobierno debe formar el siguiente gobierno. La última vez que se utilizó este principio fue en enero de 1924, cuando el gobierno conservador de Baldwin fue derrotado mediante una enmienda de censura al discurso del rey. Como resultado, se pidió al líder del Partido Laborista, que había presentado la enmienda, que formara gobierno, aunque el Partido Laborista solo había obtenido un tercio de los votos. Este principio no se ha invocado recientemente porque los gobiernos han utilizado su potestad para disolver el Parlamento al perder su confianza. Sin embargo, en virtud de la Ley de Parlamentos de Duración Fija de 2011, el principio podría recuperar relevancia. La ley elimina la facultad discrecional del primer ministro para disolver el Parlamento y, en su lugar, crea la expectativa constitucional de que se exploren posibilidades de formar un nuevo gobierno durante un periodo de dos semanas tras una moción de censura aprobada (Schleiter e Issar 2014; Schleiter y Belu, de próxima publicación).
Por último, el principio plebiscitario suele aplicarse en las democracias europeas cuando parece que el partido más fuerte está descalificado para formar gobierno porque su porcentaje de votos se ha estancado o incluso ha disminuido en las elecciones anteriores. Este principio plebiscitario puede prevalecer sobre el principio de pluralidad, como ocurrió tras las elecciones belgas de 1954, cuando el gobierno del Partido Social Cristiano perdió su mayoría. Esto se consideró una justificación para formar una coalición de partidos de izquierda, pese a que el Partido Social Cristiano seguía siendo el más fuerte en el Parlamento (von Beyme 1970: 524).
Conclusión
Las reglas de reconocimiento pueden influir poderosamente en el resultado de las negociaciones para formar gobierno, lo que las hace importantes y potencialmente controvertidas. Puesto que el Reino Unido tiene poca experiencia reciente con parlamentos sin mayoría, y dados los distintos precedentes y principios aplicados en el pasado, podrían surgir debates considerables e incluso controversias después de las próximas elecciones. Si las elecciones generales de 2015 producen un Parlamento que permita formar más de una coalición posible, los precedentes podrían justificar recomendaciones contradictorias sobre a quién debería invitar la reina a formar gobierno. Las encuestas siguen prediciendo otro parlamento sin mayoría en mayo. Es oportuno debatir las reglas de reconocimiento del Reino Unido y las condiciones en que, desde un punto de vista normativo, resulta más apropiado atenerse a una regla que favorezca al gobierno en ejercicio, al partido más grande o al ganador relativo de las elecciones.
Referencias
von Beyme, Klaus (1970) Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, Múnich: Piper. Publicado en inglés como Parliamentary democracy, Basingstoke: Macmillan (2000).
Diermeier, Daniel y Peter van Roozendaal (1998) The Duration of Government Formation Processes in Western Multi-Party Democracies, BJPS 28(4), 609-626.
Petra Schleiter y Sukriti Issar. 2014. “Fixed-term Parliaments and the Challenges for Governments and the Civil Service: A Comparative Perspective”The Political Quarterly, 85(2): 178-186.
Petra Schleiter y Valerie Belu. De próxima publicación. “The Decline of Majoritarianism in the UK as a Cause and Consequence of the Fixed-term Parliaments Act”Parliamentary Affairs.
Agradecimientos
Agradecemos a Andrew Blick sus útiles comentarios y reconocemos con gratitud el apoyo a esta investigación de la British Academy (Ref. CTRYFG0), el Higher Education Innovation Funding for Knowledge Exchange (DPIR Feb 2014) y el Economic and Social Research Council, Impact Acceleration Award (Ref. IAA/HEIF-DIA-005).
Este artículo se publica en colaboración con Open Democracy. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autoría: Petra Schleiter es profesora asociada y Valerie Belu es estudiante de máster; ambas pertenecen al Departamento de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Oxford.
Imagen: Una mujer sostiene un paraguas con la bandera de la Unión frente a la torre del reloj del Big Ben y las Casas del Parlamento en Londres. REUTERS/Luke MacGregor.
