Los tiempos deben ser frenéticos en el Consejo Europeo. Además de los asuntos habituales, actualmente debe hacer frente a la crisis internacional en Ucrania, a la nueva amenaza terrorista planteada por ISIS y al futuro de la Unión Económica y Monetaria (con la «bomba de relojería» del «Grexit» de fondo). Dada la importancia de los asuntos en juego, es crucial que su proceso de toma de decisiones favorezca las mejores decisiones posibles.
Para asuntos «sensibles» como los mencionados anteriormente, el principio general es «votar por unanimidad»: los Estados miembros individuales tienen la facultad de bloquear cualquier decisión.1 Sin embargo, el tratamiento de las abstenciones depende del tema. En la mayoría de los casos, el procedimiento corresponde a la «toma de decisiones por consenso». En ese caso, las abstenciones se consideran consentimiento tácito. Si ningún miembro vota en contra de la propuesta (es decir, la veta), esta se adopta. La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) es la excepción. Cuando preside la PESC, el procedimiento permite la llamada «abstención constructiva». Si se abstiene más de un tercio de los Estados miembros, se rechaza la propuesta.2
Esta sutil diferencia no es tan inocua como podría parecer. En efecto, investigaciones anteriores han demostrado que la votación unánime presenta propiedades deficientes de agregación de información. En este artículo sostenemos que esto no ocurre cuando se permite la abstención constructiva. Esto apunta a una reforma sencilla que mejoraría el bienestar en el proceso de toma de decisiones del Consejo Europeo. También podrían emprenderse reformas similares para mejorar el bienestar en otras instituciones que utilizan la unanimidad sin abstención constructiva, por ejemplo, la OTAN, el Mercosur y los jurados estadounidenses.
Diseñar una regla de votación óptima cuando los agentes deben tener poder de veto
En muchas situaciones, el poder de veto es una característica inalterable de la regla de votación. Una razón está relacionada con cuestiones de soberanía y puede interpretarse como una condición de participación: los países no se unirían a la organización si no existiera un mecanismo que les permitiera proteger plenamente sus intereses. Podría decirse que esto se aplica a la UE y a muchas otras organizaciones internacionales.3,4
En general, podría pensarse que comparar reglas de votación que otorgan poder de veto a los votantes tiene escaso interés, ya que todas son propensas al bloqueo. Pero esto pasa por alto que los miembros pueden tener objetivos comunes (por ejemplo, promover una resolución pacífica de la crisis internacional en Ucrania o encontrar la mejor solución a la crisis económica en Grecia). Incluso cuando sus objetivos divergen, algunas decisiones podrían beneficiar a todos los miembros, siempre que quienes salgan perdiendo reciban una compensación adecuada. De hecho, los libros de texto de economía abundan en ejemplos de mejoras potenciales de Pareto (en las que una asignación o propuesta alternativa no perjudica a nadie y beneficia al menos a una persona).
¿Cuál es el problema?
Cuando los agentes no tienen incertidumbre sobre cuál es su alternativa preferida, las reglas que otorgan poder de veto son equivalentes: la propuesta solo se acepta si mejora la situación de Pareto. Sin embargo, los agentes quizá no sepan qué decisión es la mejor.
Tomemos el ejemplo del Consejo Europeo en el contexto del conflicto ucraniano. Podría decirse que los Estados miembros comparten los objetivos comunes de lograr una resolución pacífica, proteger los derechos humanos, etc. (por supuesto, también puede haber intereses particulares en juego, por ejemplo, económicos). Sin embargo, no es obvio cómo alcanzar estos objetivos comunes. Para determinar los méritos de una propuesta, podrían resultar útiles los conocimientos especializados y la información de que disponen todos los Estados miembros. Pero los posibles conflictos de intereses suelen dificultar que esa información se revele de forma convincente. Incluso podría ser ilegal, por ejemplo, si la información está clasificada. Por tanto, el proceso de votación debería obtener la información dispersa entre los miembros para llegar a la «mejor» decisión.
El problema es que el consenso (y la unanimidad sin abstención constructiva) presenta propiedades deficientes de agregación de información (Feddersen y Pesendorfer, 1998). La razón es que los votantes no pueden «comunicar» información negativa sobre la propuesta a través del sistema de votación sin bloquearla por completo. Quizá sorprendentemente, en este contexto el comportamiento estratégico hace que las propuestas perjudiciales se acepten con demasiada facilidad (en su ejemplo de un jurado, bajo la unanimidad sin abstención constructiva, es relativamente más probable que se condene a una persona inocente que bajo las reglas de mayoría). Esto plantea una predicción alarmante en el contexto del Grexit, dado que quizá no haya vuelta atrás.
Una de las conclusiones de Feddersen y Pesendorfer (1998) es que las reglas de mayoría permiten una mejor agregación de información. Sin embargo, estas reglas no cumplen la condición de otorgar poder de veto a cada miembro. El reto consiste en diseñar una regla que cumpla esta condición y permita agregar información.
Permitir la abstención constructiva
En investigaciones recientes (Bouton, Llorente-Saguer y Malherbe, 2015a), sostenemos que la unanimidad con abstención constructiva resuelve esencialmente la tensión entre la agregación de información y la posibilidad de contar con poder de veto. Esta regla tiene dos características cruciales. Primero, debe permitirse que los agentes se abstengan. Esto significa que hay tres acciones posibles: «sí», «abstención» y «veto». Segundo, la propuesta se adopta si nadie la veta y el número de abstenciones no supera un cuórum determinado. En otras palabras, las abstenciones cuentan como votos negativos y no como afirmativos. La única restricción al cuórum es que no sea extremo, es decir, que no sea igual a cero ni al tamaño total del grupo. Esto es precisamente lo que distingue formalmente esta regla del consenso y de la unanimidad sin abstención constructiva, respectivamente.
Demostramos que la unanimidad con abstención constructiva combina lo mejor de ambos mundos: permite el poder de veto y, a la vez, conserva las deseables propiedades de agregación de información de la regla de mayoría. La razón por la que la unanimidad con abstención constructiva agrega mejor la información es sencilla: los agentes pueden «comunicar» su información a través del sistema de votación de manera más matizada que sin abstención constructiva (y bajo el consenso). En particular, les permite comunicar información contraria a la propuesta sin vetarla.5
Posibles reformas en todo el mundo
A nuestro juicio, además de sus sólidas propiedades teóricas, la sencillez de la unanimidad con abstención constructiva la hace especialmente atractiva para aplicaciones en el mundo real. Sin embargo, antes de defender reformas de las reglas de votación, es importante evaluar el desempeño empírico de la unanimidad con y sin abstención constructiva. Para realizar una comparación rigurosa, generamos nuevos datos mediante una serie de experimentos de laboratorio (véase Bouton et al., 2015b). En general, encontramos pruebas sólidas de la superioridad de la unanimidad con abstención constructiva. A nuestro juicio, el camino hacia la reforma de las reglas de votación está, por tanto, bien definido.
Referencias
Bouton, L, A Llorente-Saguer y F Malherbe (2015a), «Deshagámonos de la unanimidad: la superioridad de la mayoría con poder de veto», documento de debate 10408 del CEPR, febrero.
Bouton, L, A Llorente-Saguer y F Malherbe (2015b), «Veto, abstención y marcos: un estudio experimental sobre la implementación de la mayoría con poder de veto», manuscrito.
Feddersen, T y W Pesendorfer (1998), «Condenar al inocente: la inferioridad de los veredictos unánimes del jurado», American Political Science Review, 92: 23-35.
Maggi, G y M Morelli (2006), «Votación autoimpuesta en organizaciones internacionales», The American Economic Review, 96(4): 1137-1158.
Romme, A G L (2004), «La regla de unanimidad y la toma de decisiones organizativas: un modelo de simulación», Organization Science, 15(6): 704-718.
Wessel, R y R Bottner (2013), «Los procedimientos que conducen a la adopción de decisiones en el ámbito de la PESC: art. 31 TUE», en HJ Blanke y S Mangiameli (eds.), El Tratado de la Unión Europea (TUE): un comentario, Berlín/Heidelberg: Springer.
Notas al pie
1 Para ver un ejemplo, consulte http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/voting-system/unanimity/
2 En 1992, el Tratado de Maastricht estableció la regla de unanimidad (sin abstención constructiva) como procedimiento por defecto del Consejo Europeo. En 1997, el Tratado de Ámsterdam introdujo el concepto de abstención constructiva, que permite abstenciones en el Consejo Europeo (cuando preside la PESC) sin bloquear una decisión unánime, salvo que se abstenga más de un tercio de los Estados miembros o que estos representen un tercio de la población total de la UE. Cabe señalar que el cuórum de aprobación solo es vinculante cuando los Estados miembros acompañan la abstención de una declaración formal. En ese caso, los Estados miembros que se abstienen no están obligados a aplicar la decisión, pero deben aceptar que esta compromete a la Unión y, a continuación, abstenerse de toda acción que pudiera entrar en conflicto con una acción de la Unión basada en dicha decisión. Wessel y Bottner (2013) sostienen que esta última disposición, en esencia, anula la opción de no aplicar la decisión.
3 Véase Romme (2004) para otras aplicaciones y ejemplos.
4 Véase Maggi y Morelli (2006) para un análisis de las ventajas e inconvenientes de la unanimidad simple centrado en cuestiones de exigibilidad.
5 Curiosamente, también permite una mejor agregación de información que una regla de mayoría, porque crea la posibilidad de que los agentes transmitan información extremadamente negativa.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEu. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Laurent Bouton es profesor asistente de Economía en la Universidad de Georgetown. Aniol Llorente-Saguer es profesor titular de Economía en Queen Mary University of London. Frédéric Malherbe es profesor asistente de Economía en London Business School.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la Comisión Europea. REUTERS/Thierry Roge.
