Durante los últimos tres años, el Gobierno de Japón ha dado prioridad a la adopción de políticas exteriores y de defensa más asertivas, con el objetivo de promover sus intereses de seguridad y contribuir de forma más constructiva a los asuntos regionales y mundiales. Estas políticas ofrecen al Reino Unido y Japón la oportunidad de desarrollar una asociación de seguridad más activa y destacada.
La cooperación entre ambos países ha tendido a ser fragmentaria, ad hoc y relativamente poco visible. El próximo Gobierno del Reino Unido puede y debe hacer más para promover los beneficios de una asociación de seguridad más estrecha con Japón. En concreto, este artículo propone que considere la creación de iniciativas conjuntas de investigación sobre tecnología de defensa, formación en lucha antiterrorista, gestión de crisis, intercambio de inteligencia y mantenimiento de la paz.
El potencial de cooperación se ve reforzado por el hecho de que el Reino Unido y Japón, ambos países económicamente avanzados, comparten importantes valores políticos. Japón es un socio en una región donde el compromiso con la democracia y el Estado de derecho suele ser débil. Ambos también cuentan con tecnología militar muy desarrollada; afrontan complejos desafíos de seguridad; y tienen una experiencia considerable en el uso de la ayuda oficial al desarrollo para abordar cuestiones humanitarias en una gran variedad de contextos regionales.
Las relaciones de seguridad eficaces en Asia son de vital importancia para el Reino Unido, dados sus considerables intereses comerciales y de inversión en la región. Por ejemplo, la rápida urbanización y los cambios sociales y demográficos en nuevos mercados, como Indonesia, ofrecen valiosas oportunidades para los sectores financiero y de seguros del Reino Unido. El desarrollo de nuevos recursos de petróleo y gas en la región también es de suma importancia para las empresas británicas de ingeniería que trabajan en el sector extractivo, mientras que mantener rutas marítimas de comunicación seguras y abiertas entre el Golfo y Asia Oriental es esencial para los intereses comerciales británicos.
Las dudas sobre las intenciones geopolíticas de China, las disputas territoriales en los mares de China Oriental y Meridional, las presiones separatistas en el Sudeste Asiático y las amenazas del terrorismo y la piratería plantean riesgos sustanciales para la estabilidad de la región en su conjunto. La capacidad del Reino Unido para contrarrestar estos riesgos es muy limitada y se ve aún más restringida por la reducción del presupuesto de defensa y la falta general de atención a estas cuestiones, tanto por parte de la población británica como de las élites políticas del país. Una asociación más estrecha con Japón en diversos ámbitos permitiría al Reino Unido reforzar la estabilidad regional de forma rentable, al tiempo que mantendría su perfil de política exterior y su posición política entre los países asiáticos y de Oriente Medio que a menudo han recurrido al Reino Unido para que ejerza un liderazgo activo en los asuntos regionales.
La nueva postura de seguridad proactiva de Japón
Desde su elección como primer ministro de Japón en diciembre de 2012 (su segundo mandato, tras ocupar el cargo en 2006–07), Shinzo Abe ha transformado las políticas exteriores y de seguridad de Japón. Su Gobierno ha flexibilizado la prohibición de larga data de Japón sobre las exportaciones de armas; ha aumentado el presupuesto anual de defensa hasta un récord de 42.000 millones de dólares en 2015; ha creado un nuevo Consejo de Seguridad Nacional (NSC); ha introducido legislación para reforzar el secreto de Estado; y ha reinterpretado las normas que rigen la participación de Japón en la defensa colectiva, para que sus Fuerzas de Autodefensa (SDF) puedan asociarse potencialmente con países distintos de Estados Unidos, aliado tradicional de Japón.
En parte, este nuevo activismo responde a los desafíos de seguridad que Japón afronta en su vecindad inmediata, sobre todo la creciente presencia marítima de China en la región y la persistente amenaza que representa Corea del Norte con armas nucleares. Sin embargo, la iniciativa también es un intento de Japón de abordar desafíos de seguridad más amplios. Entre ellos figuran el terrorismo; las tensiones interestatales e intraestatales en regiones propensas a los conflictos, como Oriente Medio; los riesgos para la ciberseguridad; los obstáculos al acceso sin trabas a los recursos naturales (como el petróleo y el gas natural); y las amenazas a la seguridad de los ciudadanos japoneses dentro y fuera del país.
Los esfuerzos de Japón por desarrollar esta nueva presencia en materia de seguridad mundial adoptan diversas formas. El Gobierno japonés está redactando nuevas directrices de cooperación en defensa conjunta entre Estados Unidos y Japón. Está estudiando cómo aprovechar mejor su base contra la piratería en Yibuti (sede de la primera y única instalación militar permanente de Japón en el extranjero). Está reforzando sus asociaciones de seguridad con Australia, India, Vietnam y Filipinas, y estudia ampliarlas para incluir a países miembros de la OTAN, sobre todo el Reino Unido y Francia. Esta dimensión de la OTAN complementaría cualquier iniciativa recíproca del próximo Gobierno del Reino Unido para profundizar las relaciones de seguridad con Japón.
Una oportunidad limitada para reforzar la cooperación bilateral
Para el Reino Unido, el nuevo activismo estratégico de Japón ofrece múltiples oportunidades para promover, en un sentido amplio, los intereses internacionales de seguridad británicos, tanto a escala regional (en Asia y Oriente Medio) como mundial. También brinda oportunidades para ampliar las sinergias comerciales mediante la cooperación en tecnología de defensa. La administración Abe ha dejado claro que desea profundizar su asociación activa de seguridad con el Reino Unido, un sentimiento que se reflejó en abril de 2014 con la primera visita oficial de un primer ministro japonés al Reino Unido en muchos años.
Ya existen iniciativas modestas para impulsar la cooperación bilateral. En 2013, los dos países acordaron desarrollar conjuntamente trajes de protección contra la guerra química y biológica. También firmaron un nuevo Marco de Cooperación en Equipamiento de Defensa y un Acuerdo de Seguridad de la Información. En julio de 2014 anunciaron planes de colaboración en tecnología de misiles. También han deliberado sobre un acuerdo de adquisición y mantenimiento conjunto de equipamiento militar. Además, se ha especulado con que el Reino Unido podría considerar la compra o el desarrollo conjunto del avión de patrulla marítima Kawasaki P-1 de Japón, como sustituto de sus ya obsoletos aviones Nimrod. Más recientemente, la Reunión Ministerial de Asuntos Exteriores y Defensa entre el Reino Unido y Japón de enero de 2015 destacó varias áreas posibles de cooperación más estrecha. Entre ellas figuraban el desarme, la no proliferación, el control de armas, la ayuda en caso de desastres, las iniciativas contra la piratería, la ciberseguridad, la ayuda humanitaria y el mantenimiento de la paz.
Aunque la retórica en torno a la cooperación bilateral ha sido alentadora, el Reino Unido podría adoptar medidas mucho más ambiciosas. Quizá lo más importante sea que la oportunidad de desarrollar esa cooperación es limitada. Abe va por delante de la opinión pública japonesa al defender una política de seguridad más activa. Y, aunque tanto el gobernante Partido Liberal Democrático como el principal partido de la oposición, el Partido Democrático de Japón, apoyan en términos generales esta nueva orientación política, no es en absoluto seguro que el interés político por una mayor participación en el extranjero perdure indefinidamente. Es probable que Abe permanezca en el cargo hasta 2018 —un período de seis años de longevidad política atípico para los primeros ministros de Japón, que recientemente han permanecido en el cargo un promedio de solo un año—, pero un sucesor podría sentirse fácilmente tentado a seguir una agenda de política exterior mucho menos innovadora y ambiciosa.
Esto refleja en parte que la opinión pública japonesa está preocupada por cuestiones económicas internas y que, en los últimos años, los jóvenes japoneses en particular han mostrado una tendencia a replegarse hacia una visión del mundo más introspectiva y reacia al riesgo, en desacuerdo con la globalización. Cualquier Gobierno que se plegara a esta agenda sería menos proclive a dedicar esfuerzos a cultivar vínculos políticos, económicos y de seguridad con el Reino Unido.
Propuestas de política
Aunque algunos altos funcionarios del Gobierno japonés desearían que el Reino Unido desarrollara una presencia marítima más destacada en Asia Oriental, en parte para hacer frente al desafío que supone el aumento de la asertividad militar y política de China en la región, las presiones económicas y los recortes del presupuesto de defensa del Reino Unido hacen que esto sea muy improbable. A pesar de esta limitación, el Reino Unido y Japón podrían profundizar provechosamente la cooperación de seguridad en los siguientes ámbitos:
Establecimiento de proyectos más ambiciosos de codesarrollo y coproducción relacionados con la defensa, incluida la provisión recíproca de suministros y tecnología de defensa, de conformidad con las condiciones del Marco de Cooperación en Equipamiento de Defensa entre el Reino Unido y Japón de 2013. Estas iniciativas reforzarían sustancialmente la relación estratégica bilateral y abrirían valiosas oportunidades comerciales para las empresas británicas de defensa.
Formación conjunta de personal militar y político en la lucha antiterrorista, particularmente para situaciones con rehenes civiles en Oriente Medio. Un programa periódico de formación impartida por personal del ejército y de las fuerzas especiales británicas a funcionarios de las SDF japonesas podría mejorar sustancialmente la capacidad de Japón para proteger a sus ciudadanos en el extranjero. Como demostró el ataque de Al Qaeda de enero de 2013 contra una instalación de gas argelina en In Amenas, las crisis con rehenes suelen implicar el secuestro de personas de varias nacionalidades. El ataque de In Amenas afectó a civiles de seis países, entre ellos el Reino Unido y Japón, y representó una amenaza para los intereses mundiales. Al reforzar las capacidades antiterroristas de Japón, el Reino Unido puede contar con el apoyo de un socio internacional adicional para hacer frente a una amenaza de seguridad cuyo alcance es cada vez más mundial y que, por lo general, no discrimina según la nacionalidad de sus víctimas.
Mejora de la coordinación en la gestión de crisis entre los aparatos de seguridad nacional de ambos países. Al crear el NSC en 2012, los responsables políticos japoneses tuvieron en cuenta las prácticas operativas y el marco institucional del sistema de gestión de crisis de la Sala de Información de la Oficina del Gabinete británica (o COBRA). Los dos Gobiernos ya han establecido una línea directa entre las secretarías de sus respectivos consejos de seguridad, pero podrían hacer más para institucionalizar la comunicación entre ambos Gobiernos. Aprovechar la experiencia del Reino Unido en la gestión de crisis, particularmente en situaciones de lucha antiterrorista, podría mejorar el proceso de gestión de crisis interministerial y dirigido por el gabinete de Japón, así como ampliar las oportunidades de cooperación bilateral para anticipar y responder con rapidez a diversos desafíos regionales y mundiales que afecten a los ciudadanos de ambos países.
Promoción de un intercambio de inteligencia más formalizado y amplio. La Agencia de Inteligencia de Seguridad Pública de Japón (kōanchōsa-chō) es responsable de combatir las amenazas a la seguridad interna de Japón, pero en el pasado las agencias de inteligencia extranjeras se han mostrado reacias a compartir información con sus homólogas japonesas. Tras la aprobación en 2014 de nuevas directrices sobre el secreto de Estado en Japón, puede que ahora exista la oportunidad de una colaboración más amplia entre los organismos de inteligencia del Reino Unido y Japón para abordar riesgos de seguridad comunes.
Coordinación operativa conjunta entre las fuerzas armadas del Reino Unido y las SDF de Japón en operaciones de mantenimiento de la paz y ayuda humanitaria. La experiencia de Japón en el mantenimiento de la paz, incluso en África, Oriente Medio y el Sudeste Asiático, es considerable. El Reino Unido y Japón deberían desarrollar iniciativas conjuntas en este ámbito para maximizar su visibilidad y eficacia al abordar una serie de desafíos de seguridad comunes, como la crisis de refugiados en las fronteras de Siria. Como han demostrado los acontecimientos recientes en el Mediterráneo y el norte de África, el aumento del número de refugiados puede agravar las presiones migratorias y representar tanto un desafío humanitario en sí mismo como una posible amenaza para la seguridad de los Estados que son el destino deseado de quienes huyen de la persecución o las dificultades económicas en su país. Hacer frente a este desafío requiere ayuda humanitaria y para el desarrollo que mejore las condiciones de vida, la infraestructura y la estabilidad política de Estados y sociedades frágiles. También requiere proteger a los trabajadores internacionales de ayuda que prestan asistencia humanitaria a las comunidades desplazadas. A raíz de la nueva interpretación, más flexible, que Japón ha hecho de la legítima defensa colectiva, es mucho más probable que el personal de las SDF se encuentre en situaciones de posible conflicto, contribuyendo directamente al desarrollo de infraestructuras y proporcionando seguridad a los trabajadores humanitarios japoneses. La posibilidad de asociarse con un país como el Reino Unido reforzaría sustancialmente la eficacia operativa de unas fuerzas japonesas técnicamente avanzadas, pero con relativamente poca experiencia en combate. Para Japón, un beneficio político adicional de estos esfuerzos sería impulsar la larga campaña del país, respaldada por el Reino Unido, para obtener un puesto permanente en un futuro Consejo de Seguridad de la ONU reestructurado.
Para promover estas importantes iniciativas, el próximo Gobierno del Reino Unido debería recurrir al marco de diálogo existente entre los ministerios de Asuntos Exteriores y de Defensa de ambos países. Sin embargo, también es necesario que la oficina del primer ministro británico realice un esfuerzo más concertado para dar prioridad a la relación bilateral y difundir su importancia. La opinión pública del Reino Unido conoce muy poco las iniciativas de seguridad de la administración Abe, que a menudo quedan eclipsadas por la atención de los medios internacionales a la importante —pero distinta— cuestión del auge del nacionalismo y el revisionismo histórico en Japón.
Una colaboración de seguridad más estrecha y destacada entre el Reino Unido y Japón sería coherente con los vínculos históricos que existen desde hace mucho entre ambos países, que se remontan a la Alianza Anglo-Japonesa de 1902 (aunque se vieron interrumpidos por los acontecimientos de la década de 1930). Ofrecería garantías a los países de Asia Oriental y de otras regiones de que la postura de seguridad más asertiva de Japón constituye un avance constructivo y progresista. Y, para el Reino Unido, promovería la política exterior del país en regiones del mundo propensas a los conflictos, donde el Reino Unido tiene considerables intereses comerciales y de seguridad.
Este artículo se publica en colaboración con Chatham House. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: John Swenson-Wright es director del programa de Asia en Chatham House, profesor titular de política japonesa y relaciones internacionales en la Universidad de Cambridge y miembro oficial de Darwin College, Cambridge.
Imagen: Un empresario de Tokio proyecta su sombra en el paso de peatones cerca de la sede del Banco de Japón en Tokio. REUTERS.
