¿Qué son las sanciones y estamos en una nueva era de guerra económica? El Radio Davos de esta semana

• Europa y EE. UU. están endureciendo las sanciones contra Rusia: ¿qué son las sanciones y funcionan?

• ¿Tuvieron las sanciones contra Irán y Cuba el efecto deseado?

• ¿Y qué papel desempeña China en todo esto?

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Mientras los opositores a la invasión rusa de Ucrania buscan aislar a Moscú, preguntamos a un experto: ¿qué son las sanciones, funcionan y cómo cambiarán las sanciones y las contramedidas de Rusia el panorama geopolítico?

Mikael Wigell, director de investigación del Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales y autor, entre muchas otras publicaciones, de Geoeconomía y política de poder en el siglo XXI,tiene mucho que decir sobre la eficacia —o la falta de ella— de las sanciones.

Expone su opinión sobre lo que debemos observar ahora —en particular, lo que haga China— y sobre las posibles consecuencias inesperadas de lo que él llama una nueva Guerra Fría.

¿Qué son las sanciones?

Mikael Wigell, director de investigación, Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales

Las sanciones son, en esencia, restricciones a los flujos económicos. Podemos pensar en flujos de capital, de recursos, comerciales e incluso, hoy en día, de datos. Por lo general, tienen un propósito estratégico. Se imponen para conseguir que el Estado objetivo haga algo que uno quiere que haga, o se abstenga de hacer algo.

Por lo general, las sanciones funcionan, en esencia, en unas tres etapas.

Primero, está la etapa de «amenaza», en la que se amenaza a alguien con sanciones: «Si no haces lo que te digo, impondré sanciones». Esa es la primera etapa.

La segunda etapa consiste en el uso limitado de las sanciones, cuando se indica que se habla en serio: «Lo haré». Y se imponen ciertas sanciones al Estado objetivo.

La tercera etapa es lo que podríamos llamar guerra económica. Entonces cambia un poco el objetivo estratégico, porque ya no se trata de intentar que el Estado objetivo se abstenga de hacer algo: es una guerra total, en el sentido de tratar de debilitar al Estado objetivo y su economía, y desvincularlo de otros flujos económicos.

¿Qué tipos de sanciones hay?

Mikael Wigell: Las sanciones tradicionales son las comerciales, que restringen el comercio con un Estado objetivo; también están la incautación de activos y los controles a las exportaciones: «no exportas a otro Estado». En realidad, se pueden imponer sanciones a cualquier flujo económico.

Últimamente también hemos visto muchas sanciones financieras. Si observamos qué sanciones se imponen en el mundo y cómo, vemos que se han convertido en el principal instrumento de la política económica y de seguridad.

Hemos visto que el uso y la aplicación de sanciones han aumentado considerablemente en los últimos 20-30 años, y que su uso se ha acelerado, sobre todo en el caso de las sanciones financieras.

Son sobre todo EE. UU. y Europa quienes usan sanciones financieras, porque ocupan un lugar muy central en la arquitectura financiera de la economía mundial. Por eso tienen la capacidad de usarlas: para ellos son un instrumento eficaz, porque las finanzas ocupan un lugar tan central.

También hemos visto últimamente que China, que antes no imponía sanciones, empieza a usar cada vez más. En este caso, hablamos sobre todo de sanciones comerciales, porque China ocupa un lugar muy central en el comercio mundial. No ocupa un lugar central en la economía financiera mundial, así que no puede usar las sanciones financieras con mucha eficacia. Pero sí puede imponer sanciones comerciales eficaces. Cuando las impone, tienen un gran efecto.

¿Qué son las sanciones?

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Las sanciones y China

Robin Pomeroy: ¿Qué tipo de medidas puede tomar China, o toma, en ese sentido?

Mikael Wigell: China ha impuesto sanciones comerciales y ha amenazado con aumentar su uso contra Australia, por ejemplo, en ciertos conflictos con ese país. Australia depende bastante de China en materia comercial, así que es un instrumento eficaz para China.

China también ha impuesto sanciones comerciales contra los Estados bálticos; últimamente, sobre todo contra Lituania, por el reconocimiento por parte de ese país de la embajada de Taiwán bajo el nombre de Taiwán. Así que China impuso sanciones, especialmente comerciales.

Creo que China también impondrá sanciones comerciales en otros casos, con bastante efecto, porque realmente hacen daño cuando China las aplica, sobre todo si el otro país, el Estado objetivo, depende mucho de China y del comercio con ese país.

¿Son las sanciones actos de guerra?

Robin Pomeroy: Al principio dijiste que hay tres niveles en lo que respecta a las sanciones: la amenaza de imponerlas, su imposición y, después, la guerra comercial. ¿Se consideran algunas sanciones, en sí mismas, actos de guerra?

Mikael Wigell: Sí. Rusia, por ejemplo, considera ahora que algunas de las sanciones occidentales, la imposición de sanciones contra Rusia, son actos de guerra. Rusia habla ahora de «guerra económica occidental».

También lo hemos visto a lo largo de la historia. Ya en la antigua Atenas, pensemos en la gran guerra del Peloponeso de la Antigüedad. Hubo medidas sancionadoras que se consideraron actos de guerra porque afectaban al corazón de la economía. Si se impone un embargo financiero o económico a un Estado que después no puede satisfacer sus necesidades básicas, bien podrían considerarse actos de guerra.

También podemos pensar en el embargo a Cuba. Cuba ha considerado que ciertas sanciones de EE. UU. son actos de guerra, porque dificultan mucho que el país pueda satisfacer las necesidades básicas de su población.

¿Funcionan las sanciones?

Robin Pomeroy: ¿Qué eficacia tienen las sanciones? Al repasar los casos históricos, ¿es fácil identificar cuándo han funcionado o es más fácil identificar cuándo no lo han hecho?

Mikael Wigell: Desde hace muchos años, los académicos debaten ampliamente si las sanciones funcionan o no.

Creo que la pregunta más adecuada es: cuándo funcionan realmente las sanciones y en qué condiciones.

A menudo vemos que las sanciones funcionan cuando las impone una coalición de Estados, lo que dificulta que el Estado objetivo las eluda. También suelen funcionar mejor contra Estados democráticos que contra Estados autoritarios, porque en estos últimos los dirigentes no tienen necesariamente que atender tanto a las necesidades de la población ni preocuparse tanto por la opinión pública como en los Estados democráticos. Así que suelen funcionar mejor contra Estados democráticos.

Por supuesto, funcionan mucho mejor contra un Estado que depende mucho del comercio o de aquello que sea objeto de la sanción. Si depende mucho de las exportaciones, del comercio y demás, será vulnerable —más vulnerable— a las sanciones.

Lo que vemos ahora en el caso de Rusia, por ejemplo, es que las sanciones impuestas contra el país tras su agresión contra Ucrania están teniendo un impacto muy, muy fuerte en la economía rusa. La economía rusa está ahora casi completamente desvinculada de la economía mundial. Vemos una fuga de capitales cada vez mayor y un desplome del PIB. Veremos un rezago tecnológico, entre otras consecuencias. Así que las sanciones están teniendo un impacto muy fuerte en la economía rusa. En ese sentido, tienen un gran potencial para causar destrucción económica.

Otra cuestión es si las sanciones lograrán cambiar realmente alguno de los objetivos y el comportamiento estratégico de Rusia. Y otra más es si Putin dará marcha atrás a causa de las sanciones.

Pero las sanciones también suelen tener los llamados objetivos secundarios. Parte de la lógica estratégica de imponer y aplicar sanciones contra Rusia ahora es enviar una señal a otros Estados del sistema mundial: si son muy agresivos y se comportan de forma agresiva, sufrirán este tipo de consecuencias. Así que, por ejemplo, quizá China observe la eficacia con que se han aplicado las sanciones occidentales y el fuerte impacto económico que tienen en Rusia, y se lo piense dos veces antes de invadir Taiwán o hacer algo parecido. Por tanto, imponer sanciones también cumple esta función: enviar señales y perseguir objetivos secundarios.

Ejemplos: Irán y Cuba

Robin Pomeroy: ¿Hay ejemplos en los que esté claro que han funcionado? Supongo que el objetivo de las sanciones contra Rusia es conseguir que se retire de Ucrania. Evidentemente, hasta ahora no ha ocurrido. Como dices, se han impuesto sanciones a Cuba, por ejemplo, con el objetivo, supongo, de lograr algún tipo de cambio de régimen. No parece que haya funcionado. En el caso de Irán, algo parecido: sanciones internacionales, pero también, en particular, de Estados Unidos. Puede que hayan causado muchos daños en ambos casos, pero no alcanzaron el objetivo que se pretendía. ¿Hay algún ejemplo en que se pueda decir: «Sí, impusimos algunas sanciones, obtuvimos el resultado. Muy bien»?

Mikael Wigell: Creo que, en el caso de Irán, las sanciones funcionaron bastante bien. Creo que convencieron a Irán de sentarse a la mesa de negociación. Y el acuerdo JCPOA fue, de hecho, en gran medida resultado de las sanciones. Por supuesto, Trump repudió ese acuerdo al asumir la presidencia, pero eso no tuvo que ver con las sanciones. Estas sí funcionaron muy bien para convencer a Irán de negociar.

En Cuba, las sanciones sin duda no han funcionado. No han funcionado en 50 años.

En cuanto a Rusia, cuando Europa, EE. UU. y muchos otros países impusieron sanciones contra Rusia tras la invasión rusa de Crimea en 2014, creo que lograron convencerla de no ir más allá, de no avanzar, por ejemplo, hacia Mariúpol. Está claro que el régimen, el régimen del Kremlin, se sorprendió por las sanciones, que ya entonces eran bastante severas. En cierto modo, llevaron a Rusia a moderar un poco sus acciones en ese caso.

Así que las sanciones funcionan o no, según el contexto y las condiciones.

Es importante recordar que las sanciones suelen funcionar antes de que se impongan, durante la etapa de amenaza. Hay muchos ejemplos históricos de amenazas de sanciones que hacen que la otra parte dé marcha atrás y no dé el paso que tenía previsto, antes incluso de que las sanciones se hayan impuesto.

¿Pueden las sanciones de un Estado tener repercusiones mundiales?

Robin Pomeroy: ¿Y qué hay de las repercusiones? Dijiste que las sanciones funcionan mejor cuando una coalición de países se une para imponerlas. Si eso no ocurre y un solo país impone sanciones, existe el riesgo de que otros países suplan lo que falta: si se trata de comercio o algo parecido, pueden intervenir. Pero creo que, con los años, se ha dado cada vez más el caso de que, si actúa una parte determinada del mundo —sobre todo Estados Unidos, pero quizá también Europa—, muchos otros países tienen que alinearse de un modo u otro. ¿Puedes explicarnos cómo funciona esto? ¿Se debe a razones legales o de reputación que un país pueda hacer que otros se alineen con las sanciones que impone?

Mikael Wigell: Por un lado, esto tiene que ver con los efectos «extraterritoriales» de las sanciones, sobre todo las financieras, que a veces se llaman sanciones secundarias. Si EE. UU. impone sanciones, por ejemplo, a bancos chinos, estas no se aplican solo a los ciudadanos estadounidenses y las empresas estadounidenses que hacen negocios con ese banco chino. También se aplican a cualquier otra empresa que haga negocios con él. Así que tienen muchas repercusiones más allá de la relación entre EE. UU. y China. También se sancionará a otros si hacen negocios con esa empresa o banco chino, lo que amplía enormemente las repercusiones.

Esto se debe a que EE. UU. ocupa un lugar tan central en la arquitectura financiera de la economía mundial, y también al dólar: la economía mundial está muy centrada en el dólar. Así que EE. UU. puede desvincular eficazmente a cualquier país o empresa de la economía del dólar. Eso representa una gran amenaza para cualquiera que forme parte de la economía mundial, porque no podría acceder a dólares estadounidenses.

Por eso estas sanciones, y en particular las financieras, tienen efectos extraterritoriales tan amplios y pueden ser bastante eficaces: aunque EE. UU. no logre reunir una amplia coalición de otros países para respaldarlas, puede imponerlas por su cuenta con bastante eficacia.

Robin Pomeroy: ¿Y qué nos depara el futuro? Dices que en las últimas décadas las sanciones se han convertido cada vez más en un instrumento popular para algunas partes del mundo. ¿Hacia dónde crees que vamos ahora? ¿Es la crisis de Ucrania una especie de caso de prueba? ¿Cambiará la forma en que la gente entiende cómo funcionan las sanciones? ¿Qué crees que ocurrirá en los próximos meses y años?

Mikael Wigell: Algunas de las tendencias que ahora se aceleran llevan ya tiempo presentes. En primer lugar, hace tiempo que existe lo que llamo la «instrumentalización» de la economía mundial. Con esto quiero decir que los flujos económicos se usan cada vez más como instrumentos estratégicos de política exterior y de seguridad. Por eso hemos visto que el uso de sanciones se ha acelerado tanto en los últimos años.

La otra tendencia que ya estaba presente es lo que llamo la «securitización» de la economía. Como hoy se usan tanto las sanciones financieras y comerciales, los Estados tienen que reaccionar y protegerse cada vez más para no convertirse en objetivos de sanciones. Por eso empiezan a examinar detenidamente sus vulnerabilidades. Esto genera una especie de comportamiento de cobertura en la economía mundial y también cierto proteccionismo, porque nadie quiere depender tanto de otros y convertirse así en objetivo de sanciones.

Hemos visto, por ejemplo, que China y Rusia intentan desarrollar estructuras financieras alternativas. Una alternativa al sistema SWIFT, por ejemplo, es el sistema CIPS, la variante china. China también está creando alternativas al FMI o al Banco Mundial, así como distintos mecanismos de inversión y préstamos, e intentando impulsar el renminbi, la moneda china, para que se convierta en una moneda clave del comercio mundial. Así China dependería menos de los sistemas estadounidenses, porque le preocupa convertirse en objetivo de sanciones.

Así que esa tendencia a la securitización lleva tiempo en marcha.

La última tendencia que mencionaría es lo que llamo la «balcanización» de la economía mundial. Vemos que la globalización retrocede en cierta medida. Esto empezó antes de la COVID-19, pero se aceleró mucho con la pandemia, cuando sufrimos perturbaciones en las cadenas mundiales de valor y suministro y empezamos a ver la relocalización de las cadenas de suministro. En cierta medida, la economía mundial se está dividiendo y desintegrando.

También vemos que se acelera la competencia por los estándares técnicos: quién los establece en la economía mundial. Es posible que estos estándares técnicos, que han sido la base de la globalización, se desintegren en cierta medida.

Estas tres grandes tendencias de la economía mundial —la instrumentalización, la securitización y la balcanización— llevan tiempo presentes. Ahora se aceleran mucho con esta crisis y la guerra que se libra entre Rusia y Ucrania.

La gran pregunta ahora es qué decisión tomará China con respecto a Rusia. Será clave de cara al futuro, porque está claro que Occidente está, y seguirá durante algún tiempo, en una especie de nueva Guerra Fría con Rusia. Rusia quedará completamente desvinculada de las redes económicas occidentales. Lo que no está claro es si China ofrecerá refugio económico a Rusia.

Si China ofrece refugio económico a Rusia, esta especie de nueva Guerra Fría se extenderá por todo el mundo. Acabaremos, en esencia, en una situación en la que Rusia, China y algunos otros países que dependen económicamente de ellas estarán en un bando, y el mundo democrático, en el otro.

Pero si China se abstiene de ofrecer refugio económico y político a Rusia y adopta una postura más neutral, quizá tengamos una nueva Guerra Fría más contenida y manejable, limitada a Rusia y otros países. Y tal vez podamos encontrar oportunidades para cooperar con China en el futuro.

Robin Pomeroy: Supongo que, en cualquier caso, tanto si se produce un cambio enorme como el que mencionas como cuando se imponen sanciones, debe hacerse un análisis de costes y beneficios, porque las sanciones perjudican al objetivo, pero casi siempre también perjudican al país que las impone, o a ciertos sectores de ese país. Por ejemplo, a quienes se dedican al comercio o las finanzas. Los responsables políticos tienen que reflexionar mucho sobre estas cuestiones. ¿Es así?

Mikael Wigell: Sin duda. Estas sanciones también tendrán un enorme impacto económico mundial, porque son muy amplias y extensas, las que se están imponiendo a Rusia ahora mismo. Sin duda perjudicarán a Europa y a la economía mundial en general.

Creo que puede ser útil dividir esos efectos en las repercusiones de la respuesta rusa, porque Rusia también responderá a estas sanciones, lo que tendrá un coste económico, y los efectos indirectos y sistémicos de esta guerra económica entre Rusia y Occidente, que se está intensificando y acelerando.

En cuanto a las repercusiones de la respuesta rusa, en primer lugar, las inversiones extranjeras de cartera están quedando bloqueadas en Rusia. No se pueden retirar. En el futuro veremos incautaciones generalizadas de activos y nacionalizaciones en Rusia.

Después están las contrasanciones rusas, en forma de restricciones a las exportaciones. Ya sabemos que las exportaciones de fertilizantes están perjudicando mucho a la producción mundial de alimentos. Cabe esperar ciertas restricciones rusas a las exportaciones de energía. Rusia ocupa un lugar bastante central en las exportaciones de minerales críticos, así que cabe esperar restricciones a algunos de ellos. Esto afectará, por ejemplo, a los fabricantes de automóviles, del sector aeroespacial y de semiconductores, y en especial a la producción tecnológica europea: impresión 3D y robótica. Se necesitan ciertos minerales críticos para fabricar este tipo de nuevas tecnologías, y en cierta medida dependemos de los minerales extraídos en Rusia.

También hay otros minerales: por ejemplo, Rusia es el tercer proveedor mundial de níquel, que se usa en las baterías de vehículos eléctricos y en el acero inoxidable. Conviene recordar que, si Rusia restringe estas exportaciones, como probablemente hará, China es el otro gran país que controla exportaciones de este tipo. China controla muchos de los mismos cuellos de botella en el suministro de minerales, y puede aprovecharlo para reforzar su propio dominio del suministro.

Esto supone una amenaza, en particular, para la capacidad de la UE y de Europa de llevar a cabo su transformación ecológica y, en cierta medida, su transformación digital.

También estamos empezando a ver otros efectos indirectos de estas sanciones y contrasanciones. Ya hay cierta agitación en los mercados internacionales de materias primas, con subidas de precios del petróleo, el gas, el trigo, los metales, los fertilizantes y el oro. Probablemente empezaremos a ver cierta escasez de cereales, algunos metales y gas. La inflación mundial se está acelerando. Es probable que aumente la pobreza en los países en desarrollo, porque la escasez de cereales y energía y, sin duda, la inflación en los mercados de materias primas afectarán bastante a los países pobres.

También es probable que el crecimiento se reduzca un poco en Europa, porque, salvo Francia, depende mucho del comercio y tiene un modelo de crecimiento muy orientado a las exportaciones, por lo que está bastante mal preparada para soportar durante mucho tiempo sanciones que reduzcan el comercio.

Como consecuencia de todo esto, creo que veremos un aumento considerable de la intervención estatal en la economía, sobre todo en Europa, lo que, por supuesto, modificará en cierta medida el panorama económico europeo.

Así que esta guerra de sanciones entre Rusia y, sobre todo, Europa está teniendo muchas repercusiones de mayor alcance.

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