Lejos del foco de los titulares mundiales, Nepal afronta una crisis constitucional que podría volver a sumir en un conflicto en toda regla a este destino turístico de gran atractivo, situado delicadamente entre India y China.
De 1996 a 2006, Nepal sufrió una brutal guerra civil que enfrentó una insurgencia maoísta a la monarquía, que llevaba mucho tiempo en el poder y cuyo poderoso ejército contó inicialmente con el apoyo de los partidos políticos democráticos del país. La paz (mediada por India, con el apoyo activo de las Naciones Unidas) solo llegó después de que maoístas y demócratas acordaran en 2005 establecer una Asamblea Constituyente. Las primeras elecciones se celebraron en 2008, dos años después de que un «movimiento popular» obligara al rey Gyanendra a abdicar.
En esas elecciones, los maoístas se convirtieron en el partido más votado, con 240 de los 601 escaños. Les siguieron fuerzas consolidadas desde hacía tiempo, como el Congreso Nepalí, un partido socialdemócrata inspirado en su homónimo indio, y el moderado Partido Comunista de Nepal (Marxista-Leninista Unificado), que, pese a su nombre, está comprometido con la política electoral dentro de un sistema democrático. Además, nuevos partidos movilizados de las llanuras meridionales de Nepal, que representaban al pueblo madhesí, obtuvieron 80 escaños con un programa de mayor federalismo, lo que garantizó que ningún partido o agrupación pudiera dominar la asamblea.
Pero este equilibrio desembocó en la parálisis, ya que los partidos no lograban superar sus diferencias para avanzar hacia una constitución. El bloqueo se extendió a la política del país: coaliciones cambiantes formaron cuatro gobiernos sucesivos que se derrumbaron en cuestión de meses, cada vez entre recriminaciones de los partidos que habían quedado excluidos.
En 2012, el Tribunal Supremo intervino y dictaminó que la Asamblea Constituyente había excedido su mandato; además, instauró un gobierno provisional de unidad encabezado por el presidente del Tribunal Supremo. En 2013 ordenó celebrar nuevas elecciones, que alteraron el equilibrio político: el Congreso Nepalí se convirtió en el partido más votado y formó un gobierno de coalición con los comunistas. Los maoístas se quedaron con solo 80 escaños y las fuerzas madhesíes, con 50.
El nuevo gobierno se comprometió públicamente a aprobar una nueva constitución antes del 22 de enero de 2015. Sin embargo, aunque el primer ministro del Congreso, Sushil Koirala, y su viceprimer ministro comunista, K.P. Oli, han presidido un país más estable, no han logrado forjar un consenso sobre una nueva constitución.
Los partidos siguen profundamente divididos en torno a varias cuestiones fundamentales. ¿Debe el nuevo Nepal federal dividirse en estados a lo largo de un eje norte-sur, como prefieren los partidos gobernantes, aunque esto otorgaría a las castas dominantes de las colinas del norte una mayoría en todas partes? ¿O deben delimitarse los nuevos estados según las identidades étnicas locales, para que los grupos minoritarios tengan un sentido de pertenencia respecto de al menos una parte del país?
¿Debe Nepal adoptar un sistema parlamentario, una presidencia ejecutiva o alguna combinación de ambos? ¿Debe emplear el sistema electoral británico de mayoría simple, utilizado tradicionalmente en el subcontinente indio, o instaurar alguna forma de representación proporcional?
Quizá el conflicto más importante gire en torno a cómo deben resolverse estas cuestiones. La alianza opositora maoísta-madhesí quiere que las decisiones se tomen por consenso, mientras que el exasperado gobierno propone exigir una mayoría de dos tercios. El presidente de la Asamblea Constituyente, Subash Chandra Nembang, ha intentado resolver el problema a su manera, preparando cuestionarios sobre cuestiones constitucionales controvertidas que, de utilizarse, instaurarían de hecho un proceso mayoritario. Desde entonces, la oposición ha boicoteado todas las sesiones de la Asamblea Constituyente.
Los partidos de la oposición han conseguido un amplio respaldo a su postura: las mayores organizaciones de medios de comunicación de Nepal, importantes dirigentes de la sociedad civil, activistas de minorías y grupos de mujeres se oponen al intento de la coalición gobernante de imponer una constitución en la Asamblea Constituyente. India también apoya un enfoque inclusivo, pues su propia experiencia en la gestión de la diversidad le ha enseñado la importancia de ofrecer a los grupos minoritarios una sensación de seguridad. Y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha pedido una constitución inclusiva que cuente con el apoyo más amplio posible.
Sin embargo, la coalición gobernante de Nepal sigue convencida de que cuenta con los votos necesarios para lograr el resultado que prefiere. El resultado es una profunda fractura que entraña graves riesgos.
El conflicto ya se está trasladando a las calles, donde las huelgas convocadas por la oposición paralizan la vida cotidiana en amplias zonas de Nepal. Y, si la crisis constitucional no se resuelve pronto, las huelgas serán solo el principio. Los maoístas están desencantados con el proceso democrático. Los monárquicos esperan el regreso del absolutismo. Los centralistas consideran que el federalismo es una cortina de humo para la secesión. Y, en efecto, separatistas étnicos de diversas tendencias buscan autonomía. Con todas las partes manteniendo las armas preparadas, el fracaso de un acuerdo constitucional podría sumir de nuevo a Nepal en la guerra.
Probablemente no se tardaría mucho en reactivar la resistencia. Los maoístas disolvieron su ejército de 19.000 efectivos en 2011-2012, integraron a 1.500 combatientes en el ejército regular y pensionaron al resto. Sin embargo, muchos observadores creen que los veteranos podrían ser reactivados y equipados fácilmente con armas de depósitos ocultos.
Un conflicto armado abierto en Nepal no sería favorable ni para China ni para India, pues ambos temen un foco de tensión entre ellos. Si, como se cree, China simpatiza con los maoístas, podría acabar viéndose arrastrada, de algún modo, a una guerra en Nepal.
Pero probablemente es India —que mantiene fronteras abiertas con Nepal y recibió a millones de refugiados nepaleses durante la guerra civil— la que más tiene en juego, ya que la reanudación del conflicto desestabilizaría los distritos montañosos de India y dejaría sus fronteras del Himalaya expuestas a la expansión china. En este contexto, India debe ejercer una fuerte presión diplomática para ayudar a resolver el conflicto, incluso a riesgo de alimentar el resentimiento entre los nepaleses, que desconfían de la injerencia extranjera.
Pronto comenzará a derretirse la nieve en las colinas sobre Katmandú. Pero el panorama político de Nepal no da señales de deshielo. El paraíso nunca había parecido tan amenazado. Son tiempos difíciles en Shangri-La.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Shashi Tharoor, ex subsecretario general de la ONU y exministro de Estado de Desarrollo de Recursos Humanos y ministro de Estado de Asuntos Exteriores de India, es actualmente diputado del Congreso Nacional Indio y presidente de la Comisión Parlamentaria Permanente de Asuntos Exteriores.
Imagen: Un agente de la policía antidisturbios de Nepal patrulla frente al parlamento durante el último día para redactar la nueva constitución. REUTERS/Navesh Chitrakar
