Con la gobernanza democrática liberal bajo presión, ¿la actual parálisis en Estados Unidos y en Europa exige repensar el modelo?
Casi dos semanas después del inicio del cierre del gobierno federal de Estados Unidos, hay leves señales de un posible deshielo en la relación entre la Casa Blanca y los líderes de la Cámara de Representantes, controlada por los republicanos. Sin embargo, una solución al enfrentamiento presupuestario y un acuerdo sobre el techo de la deuda están lejos de ser seguros. El jueves por la tarde, el presidente Obama y la dirigencia republicana de la Cámara se reunieron en la Casa Blanca, pero no lograron alcanzar un acuerdo para elevar el límite del techo de la deuda y reabrir el gobierno federal. Ambas partes han prometido seguir negociando con la esperanza de llegar a un acuerdo antes del 17 de octubre, fecha en la que se prevé que el gobierno federal alcance su límite de endeudamiento.
Hasta la fecha, el impacto del cierre ha sido moderado. Con solo alrededor del 17 % del gobierno federal afectado actualmente, las estimaciones de un posible impacto en el PIB se sitúan entre el 0,10 % y el 0,12 % por cada semana que el gobierno permanezca cerrado. Dado que el cierre se produce al inicio del cuarto trimestre, la economía tiene margen para recuperar la producción perdida si la situación se resuelve pronto. Las letras del Tesoro (T-bills) cayeron bruscamente el martes, con rendimientos que subieron hasta el 0,35 %, un nivel no visto desde octubre de 2008. Esta semana también se produjo un aumento similar en los precios de los swaps de incumplimiento crediticio (CDS) sobre los bonos del Tesoro estadounidense, pero ambas tasas han descendido en los últimos días a medida que las posiciones de ambas partes se han suavizado. Pero no nos engañemos: las diferencias entre los dos bandos de esta división política siguen siendo grandes, y alcanzar un acuerdo en la próxima semana es fundamental para evitar entrar en un territorio inexplorado.
El efecto del cierre sobre la economía mundial ha sido menos pronunciado, pero el aumento de los precios de las T-bills y de los CDS indica cierta inquietud entre los inversores internacionales. Los gobiernos extranjeros, encabezados por China y Japón, han instado a los funcionarios del gobierno estadounidense a encontrar una solución al punto muerto, y las principales organizaciones internacionales (por ejemplo, el FMI, la OPEP, etc.) han intervenido para recordar a los legisladores la importancia de la economía estadounidense para el crecimiento económico mundial y el posible efecto contagio de un impago de la deuda. Cinco años después del colapso de Lehman Brothers, la economía mundial todavía intenta funcionar a pleno rendimiento, y la economía estadounidense ha superado a la mayoría de las otras economías desarrolladas. De hecho, muchos economistas creen ahora que Estados Unidos, junto con China, representa la mejor esperanza de restablecer el crecimiento mundial. Europa sigue atrapada en el malestar económico, aunque los indicadores recientes sugieren que podría estar saliendo de sus dificultades, pero no se espera que vuelva a su crecimiento tendencial en los próximos años.
Pero ¿por qué estamos aquí? ¿Qué es responsable del partidismo en Washington D. C. y de la parálisis en Bruselas? ¿Se equivocaron los padres fundadores de Estados Unidos? ¿Ha ganado Hobbes el debate frente a Locke? ¿Qué dicen las estructuras políticas de Estados Unidos y Europa sobre la capacidad de gobernar en tiempos de estrés económico y sistémico? Los redactores de la Constitución de los Estados Unidos adoptaron el principio de separación de poderes con el fin de limitar el poder de cualquiera de las tres ramas del gobierno (ejecutiva, legislativa y judicial), creando al mismo tiempo un sistema en el que los poderes debían compartirse. Este sistema de controles y contrapesos ha funcionado bien durante más de doscientos años. Pero, a medida que la política de partidos y las cuestiones de financiación de las campañas han evolucionado con el tiempo, el actual estancamiento plantea dudas sobre si funciona tan bien como debería. El episodio actual se caracteriza por un escenario que probablemente no anticiparon los padres fundadores de Estados Unidos: una minoría de representantes elegidos (unos 40 en la Cámara de Representantes y un puñado en el Senado) son en gran medida responsables del punto muerto. Casi todo el mundo cree que, en ambas cámaras del Congreso, hay suficientes representantes de ambos lados del pasillo que apoyarían una resolución continua para financiar el gobierno, y sin embargo esta pequeña minoría de los 535 miembros del Congreso mantiene la votación como rehén. En Europa, los distintos países e instituciones de la Unión Europea parecen incapaces de alcanzar un acuerdo para abordar las grandes cuestiones económicas a las que se enfrenta el continente. Aunque la estructura de gobernanza de la UE está lejos de ser idéntica a la de Estados Unidos, ambas se basan en principios de representación democrática y en una sólida protección de las minorías.
Con visiones aparentemente más distantes que nunca, estos sistemas hacen casi imposible aprobar ideas audaces a uno u otro lado del Atlántico. Para aprobar una ley en Estados Unidos hoy se necesitan 60 votos en el Senado y una mayoría en un Congreso controlado por la oposición. Esto ha llevado a que intentos prometedores de abordar cuestiones como la inmigración, el control de armas y el cambio climático acaben desvaneciéndose por falta de apoyo suficiente. Los europeos se han esforzado por alcanzar un acuerdo sobre cómo abordar la carga de la deuda de varios países en dificultades, y Alemania lidera un grupo de países que insisten en una vía que muchos otros miembros de la Unión consideran excesivamente dura. Ante los desafíos estructurales a los que se enfrentan Estados Unidos y Europa en los próximos años, ¿el actual sistema de gobernanza proporciona las herramientas necesarias para afrontarlos? El sistema de gobierno de Estados Unidos, con un Congreso bicameral y un presidente elegido de forma independiente, fue diseñado para introducir cambios pequeños e incrementales. ¿Sigue siendo adecuado ese sistema en el siglo XXI, cuando los problemas son mayores y el mundo es más complejo y está globalmente interconectado? Entre 1900 y 1968, un solo partido controló todo el gobierno federal durante cincuenta y cuatro de los sesenta y ocho años, es decir, el 80 % del tiempo. Desde entonces, solo hemos presenciado el control de un partido durante catorce de cuarenta y cuatro años, o menos de un tercio del tiempo. El bloqueo de los últimos años en Washington podría empeorar antes de mejorar. El sistema actual carece de un mecanismo de autocorrección que obligue a los partidos o a los representantes a modificar su comportamiento o a dejar de provocar la inacción. Aunque es difícil cuantificar el impacto exacto en la economía a largo plazo como consecuencia de la disfunción política, es seguro que, con el tiempo, los costes del bloqueo se acumulan y restan cantidad al crecimiento económico. Cualquier percepción de falta de voluntad o de incapacidad de Estados Unidos para gestionar adecuadamente sus asuntos también podría provocar un aumento del coste de endeudamiento, un obstáculo adicional para el crecimiento.
Al observar algunas de las demás estructuras de gobernanza de distintos países, no puede evitarse preguntarse si los sistemas existentes en la mayoría de las democracias liberales pueden mejorarse. Pero las alternativas a la democracia liberal, aunque resulten atractivas en cierto nivel, también plantean enormes riesgos y desafíos, algunos de los cuales ya se conocen y muchos de los cuales probablemente aún están por llegar. En particular, algunos sostienen que China ha evitado las trampas de los sistemas democráticos liberales de Estados Unidos y Europa y que debería considerarse un modelo alternativo de gobernanza. China ha experimentado un crecimiento económico extraordinario en las últimas décadas, lo que le ha permitido sacar de la pobreza a unos 500 millones de personas. Su sistema de partido único permite a sus líderes impulsar con mayor facilidad iniciativas audaces para responder y anticiparse a los asuntos nacionales y globales de una forma mucho más estratégica que el lento proceso de construcción de consensos de Europa o la parálisis de Estados Unidos. Pero los costes conocidos de un sistema de partido único son elevados, y las predicciones sobre la trayectoria lineal de China hacia el liderazgo mundial y la reivindicación de su sistema político son demasiado optimistas y prematuras. Las libertades individuales, el Estado de derecho, la transparencia y los valores democráticos básicos tienen un atractivo que va mucho más allá de lo pasajero. La interacción entre el liberalismo democrático y el capitalismo de mercado ya es bastante difícil. La relación entre el capitalismo de mercado y el gobierno de un solo partido podría resultar mucho más complicada con el tiempo, a medida que las expectativas de la sociedad sobre el gobierno y sus derechos individuales entren potencialmente en mayor conflicto con las decisiones tomadas por la élite política, con poca o ninguna posibilidad de modificarlas.
No puede confiarse en que las dictaduras sean siempre benignas, y las protecciones, como las que existen en Estados Unidos y en toda Europa, están ahí por una razón. Si bien la visión estratégica, la rapidez y la eficiencia de la formulación de políticas en China son impresionantes, todavía es pronto para la reemergencia de China como gran potencia mundial, y demasiado pronto para proclamar la victoria de las directrices políticas que llegan desde Pekín. Los líderes chinos de los últimos 20 o 30 años han logrado orquestar uno de los episodios de transformación económica más impresionantes de la historia mundial. Pero en los próximos años es probable que sean necesarios cambios importantes en el sistema político de China, a medida que la población se enriquezca y desee tener más voz en la determinación de su futuro. No está claro cómo podría ser ese cambio ni con qué facilidad acepta la élite china esta necesidad inevitable, y es una cuestión abierta que debe responderse antes de que el mundo decida adoptar el llamado modelo chino.
Es poco probable que se produzcan cambios en las estructuras de gobernanza de Occidente, pero la idea del cambio incremental no está fuera del ámbito de lo posible, ya que una percepción de declive de la influencia y la autoridad de Estados Unidos y Europa en el escenario mundial podría impulsar un movimiento hacia sistemas que permitan formas de gobierno más rápidas y audaces. Con grandes cuestiones pendientes de abordar en el futuro, como la inmigración, la reforma fiscal, el gasto en prestaciones, el cambio climático, la regulación de los servicios financieros y la educación, Estados Unidos necesita un sistema de gobernanza que le permita responder de manera eficaz y oportuna, y no uno que parezca empeñado en seguir infligiéndose heridas. Las propuestas de un sistema parlamentario en Estados Unidos no tienen ninguna posibilidad de ser adoptadas, pero los cambios en las normas parlamentarias sobre el funcionamiento de la rama legislativa son ciertamente posibles y podrían dar lugar a una estructura de gobierno más eficiente sin necesidad de cambiar todo el sistema.
Desde finales del siglo XVII, Estados Unidos ha sido extraordinariamente próspero. Los padres fundadores fueron hombres sabios que diseñaron un sistema democrático que permitió al país sortear el peligroso camino que ha recorrido durante más de dos siglos, incluido el periodo de la Guerra Civil. Aunque podría exagerarse la medida en que Washington se ha vuelto disfuncional, es difícil argumentar que el sistema tal como está no tenga defectos y que funcione como pretendían los redactores. Pero la crisis suele ser un catalizador del cambio. Quizá sea eso lo único necesario para restablecer las democracias liberales como la estructura de gobernanza que el mundo debe imitar. Desafortunadamente, el entorno actual pone de manifiesto lo peor de la gobernanza abierta y transparente y plantea preguntas incómodas sobre si realmente son el ideal que muchos han pretendido presentar durante siglos.
Imagen: la Declaración de Independencia de John Trumbull, que representa al comité redactor de cinco hombres de la Declaración de Independencia presentando su trabajo al Congreso.
Douglas Rediker es investigador visitante del Instituto Peterson y miembro del Consejo de Agenda Global sobre Riesgos Geopolíticos
