En 2008, un año antes de las elecciones nacionales y en el contexto de la crisis financiera mundial de 2008–2009, el Gobierno de India puso en marcha uno de los mayores programas de rescate de prestatarios de la historia. El programa, conocido como Agricultural Debt Waiver and Debt Relief Scheme (ADWDRS), canceló incondicionalmente, total o parcialmente, las deudas de hasta 60 millones de hogares rurales de todo el país, por un volumen total de US$ 16–17 mil millones.
Aunque desde hace tiempo se reconoce que los elevados niveles de deuda de los hogares son un problema en el amplio sector rural de India, la conveniencia de los programas de alivio de deuda incondicional como herramienta para mejorar el bienestar y la productividad de los hogares es objeto de controversia. Quienes apoyaban el alivio de la deuda, incluido el Gobierno de India de entonces, sostenían que este aliviaría los problemas endémicos de baja inversión provocados por el «exceso de deuda»: los agricultores endeudados no estaban dispuestos a invertir porque gran parte de lo que ganaban con cualquier inversión productiva se destinaba inmediatamente al pago de intereses al banco. Según esta explicación, la falta de incentivos es responsable del estancamiento de la productividad agrícola, por lo que reducir las cargas de deuda en toda la vasta economía agrícola de India podría estimular la actividad económica al ofrecer un nuevo comienzo a quienes habían incumplido sus pagos. Los críticos del programa sostenían que la condonación de préstamos socavaría la cultura del endeudamiento prudente y del reembolso puntual, y agravaría los impagos, pues quienes cumplían con sus obligaciones crediticias percibirían que incumplirlas no acarrearía consecuencias graves. ¿Cuál de estas perspectivas se acerca más a lo que realmente ocurrió?
En un artículo reciente, aportamos elementos a este debate mediante la recopilación de un amplio conjunto de datos de panel sobre los montos del alivio de deuda y los resultados económicos de todos los distritos de India, para el período 2001–2012. El conjunto de datos nos permite seguir el impacto del alivio de deuda en los mercados de crédito y en los resultados económicos reales a nivel subnacional, y aportar evidencia rigurosa sobre algunas de las preguntas más importantes que han rodeado el debate sobre el alivio de deuda en India y otros lugares: ¿Cuál es la magnitud del riesgo moral generado por el rescate? ¿Otorgan los bancos préstamos más riesgosos, y es más probable que los prestatarios de las regiones que recibieron mayores transferencias de rescate incumplan sus pagos después del programa? ¿Fue eficaz el alivio de deuda para estimular la inversión, la productividad o el consumo?
Encontramos que el programa tuvo efectos significativos y de gran magnitud económica en la forma en que se comportaron tanto los bancos como los prestatarios. Aunque la deuda de los hogares se redujo y los bancos aumentaron sus préstamos totales, en contra de lo que afirmaban quienes apoyaban el rescate, no hubo evidencia de una mayor inversión, consumo o aumento de los salarios como resultado del rescate. En cambio, encontramos evidencia de que los bancos reasignaron el crédito y lo retiraron de los distritos más expuestos al rescate. Los préstamos en los distritos con altas tasas de incumplimiento se ralentizaron significativamente; los agricultores rescatados no recibieron nuevos préstamos, mientras que los préstamos aumentaron en los distritos con tasas de incumplimiento más bajas. Los distritos que recibieron fondos de rescate por encima de la mediana obtuvieron apenas 36 centavos en nuevos préstamos por cada $1 dólar condonado. Por otro lado, los distritos que recibieron fondos de rescate por debajo de la mediana obtuvieron $4 dólares en nuevos préstamos por cada dólar condonado.
Aunque el Gobierno recapitalizó los bancos de India por el monto total de los préstamos condonados en virtud del programa y, por tanto, estos no sufrieron pérdidas como resultado del rescate, esto no indujo a los bancos a asumir mayores riesgos (riesgo moral bancario). Por el contrario, nuestros resultados sugieren que, como consecuencia del programa, los bancos trasladaron el crédito a regiones observablemente menos riesgosas. Al mismo tiempo, documentamos que los prestatarios de los distritos con altos niveles de rescate comienzan a incumplir sus pagos en gran número después del programa (riesgo moral de los prestatarios). Como esto ocurre después de que se condonaran todos los préstamos morosos de estos distritos mediante el rescate, es un indicio contundente de incumplimiento estratégico y de riesgo moral generado por el rescate. Como habían previsto los críticos del programa, nuestros hallazgos sugieren que este tuvo efectivamente una gran externalidad negativa, pues llevó a buenos prestatarios a incumplir sus pagos, quizá ante la expectativa de una aplicación más indulgente de las normas crediticias o de intervenciones similares en los mercados de crédito por motivos políticos en el futuro.
En el lado positivo, los bancos aprovecharon el rescate como una oportunidad para «limpiar» sus libros contables. Históricamente, los bancos de India han tenido que destinar el 40 por ciento de su crédito total a «sectores prioritarios», entre ellos la agricultura y la industria a pequeña escala. Muchos de los préstamos agrícolas registrados en los libros de los bancos indios se habían concedido como resultado de estas políticas de crédito dirigido y se habían vuelto incobrables con el paso de los años. Sin embargo, como los gerentes bancarios locales se enfrentan a sanciones si muestran una elevada proporción de préstamos morosos en sus libros, muchos de estos préstamos «incobrables» se refinanciaban o se «mantenían artificialmente al día»: las sucursales bancarias locales seguían canalizando crédito a prestatarios cerca de incumplir para evitar tener que clasificar esos préstamos como morosos. Una vez que se anunció el programa de alivio de deuda ADWDRS, los bancos pudieron reclasificar esos préstamos marginales como morosos y retirarlos de sus libros. Una vez ocurrido esto, los bancos dejaron de mantener artificialmente al día los préstamos de prestatarios cerca de incumplir y redujeron por completo sus préstamos en regiones con un alto nivel de incumplimiento. Así, al anticipar el incumplimiento estratégico incluso de quienes podían pagar, los bancos en realidad adoptaron una postura más conservadora como resultado del rescate.
Aunque los programas de rescate pueden funcionar en otros contextos, nuestros resultados ponen de relieve la dificultad de diseñar programas de alivio de deuda de modo que alcancen sus objetivos previstos. Deben tenerse en cuenta el impacto de esos programas en el comportamiento futuro de bancos y prestatarios, así como sus implicaciones en materia de riesgo moral. En particular, nuestros resultados sugieren que los costos del riesgo moral asociados al alivio de deuda se ven impulsados por la expectativa de futuras interferencias gubernamentales en el mercado de crédito y, por tanto, probablemente sean especialmente graves en entornos con instituciones jurídicas débiles y antecedentes de intervenciones en los mercados de crédito por motivos políticos.
Este artículo se publica en colaboración con el blog All About Finance del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Xavier Gine es economista sénior del equipo de Finanzas y Desarrollo del Sector Privado del Grupo de Investigación sobre el Desarrollo. Martin Kanz es economista del equipo de Finanzas y Desarrollo del Sector Privado del Grupo de Investigación sobre el Desarrollo.
Imagen: Agricultores caminan por un arrozal hacia un campo de caña de azúcar en la aldea de Moynaguri. REUTERS/Rupak De Chowdhuri.
