El Centre for Macroeconomics (CFM) —un centro de investigación financiado por el ESRC que incluye a la University of Cambridge, la London School of Economics (LSE), University College London (UCL) y el National Institute of Economic and Social Research (NIESR)— publica hoy los resultados de su encuesta mensual. Las encuestas están concebidas para informar al público sobre las opiniones de destacados macroeconomistas radicados en el Reino Unido acerca de cuestiones importantes de macroeconomía y política pública.
La encuesta de este mes examina la transferencia de amplios nuevos poderes fiscales a Escocia tras el referéndum de independencia de septiembre, que mostró que la mayoría de los escoceses prefería que Escocia siguiera dentro del Reino Unido. La Smith Commission supervisa el proceso para alcanzar un acuerdo que permita «fortalecer los poderes del Parlamento escocés dentro del Reino Unido» (énfasis añadido). Por ello, pedimos a nuestros encuestados que respondieran a nuestras preguntas desde la perspectiva del conjunto del Reino Unido, y no desde la de una nación constituyente en particular. La lista completa de respuestas escritas de nuestro panel de expertos y la información de contexto de las preguntas pueden consultarse aquí.
Solo el 14 % de los encuestados está de acuerdo en que los beneficios económicos de transferir plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta a Escocia y Gales superarían los costes. Muchos encuestados sugieren que esto provocaría ineficiencias económicas y exigiría amplios poderes de endeudamiento, lo que generaría dificultades derivadas del apoyo implícito del gobierno central. Solo el 33 % cree que existe un argumento económico claro para establecer el principio de «votos ingleses para leyes inglesas» con los mismos poderes tributarios y de gasto que el Parlamento escocés. Muchos cuestionan si esto sería compatible con las funciones del Parlamento del Reino Unido y con el apoyo a la Unión.
Antecedentes
El resultado del referéndum escocés muestra que el pueblo escocés quiere permanecer en el Reino Unido. Sin embargo, el referéndum también reveló un considerable descontento. Dos días antes de la votación, los líderes de los principales partidos políticos del Reino Unido se comprometieron a otorgar «amplios nuevos poderes» al Parlamento escocés. La Smith Commission supervisa el proceso para llevar adelante la voluntad de «fortalecer los poderes del Parlamento escocés dentro del Reino Unido» (énfasis añadido).
El Reino Unido es una unión de naciones muy desigual. Los ingleses representan el 84 % de la población, los escoceses el 8 % y los galeses y norirlandeses el 8 % restante. En 1998 se crearon tres legislaturas descentralizadas —el Parlamento escocés, la Asamblea Nacional de Gales y la Asamblea de Irlanda del Norte—, a las que se concedieron algunos poderes que antes correspondían al Parlamento del Reino Unido.1 La mayoría de los impuestos en todo el Reino Unido los recauda el gobierno del Reino Unido. Luego, los fondos se asignan a las legislaturas descentralizadas mediante subvenciones globales basadas en la revisión del gasto del gobierno del Reino Unido.2 Cada legislatura decide entonces cómo gastar la subvención en las áreas de gasto descentralizadas. Los poderes de gasto descentralizados representan entre el 50 % y el 70 % del gasto público total de cada nación, una proporción superior a la de la mayoría de los países federales.3
En virtud de la Scotland Act (2012) y del Wales Bill (actualmente ante el Parlamento), se han concedido y probablemente se concederán más poderes tributarios al Parlamento escocés y a la Asamblea galesa. Los impuestos más importantes que se descentralizarán por completo son el impuesto de timbre, los impuestos sobre la tierra, municipales y sobre vertederos, y una parte de los ingresos del impuesto sobre la renta. Al Parlamento escocés se le asignará una parte de 10 peniques (o 10 puntos porcentuales) de la tasa del impuesto sobre la renta del Reino Unido, que podrá subir o bajar, con una reducción correspondiente de su subvención global. Los impuestos sobre la renta representan el 27 % de todos los ingresos tributarios del Reino Unido: son la mayor fuente de ingresos del gobierno del Reino Unido y la más visible.
Transferencia de plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta
Muchos de los partidos políticos escoceses que participan en la Smith Commission proponen transferir íntegramente los impuestos sobre la renta al Parlamento escocés. Actualmente, ningún Estado federal de la OCDE transfiere todos los poderes sobre el impuesto sobre la renta a niveles subcentrales de gobierno.4
Entre los criterios para evaluar si un impuesto debería descentralizarse figuran la eficiencia, la estabilidad y la equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, las distintas tasas del impuesto sobre la renta podrían intensificar la competencia tributaria. Esto podría ser beneficioso al disciplinar el gasto excesivo del gobierno, o contraproducente si los recursos se asignan en función de los impuestos y no de la eficiencia económica. La competencia tributaria podría conducir a un equilibrio de Nash con una tasa impositiva general más baja, o bien las tasas divergentes podrían fomentar la evasión y aumentar la complejidad. En cualquier caso, la recaudación del impuesto sobre la renta está estrechamente vinculada al ciclo económico; por ello, a menos que se acumulen reservas fiscales con antelación o se permitan poderes de endeudamiento mucho más amplios, una menor recaudación podría exigir aumentos de impuestos o recortes del gasto procíclicos.
Aunque los ingresos tributarios no están afectados a fines específicos, financian las funciones del gobierno central, incluido el gasto reservado (defensa, seguridad social y relaciones exteriores), la redistribución de recursos en todo el Reino Unido, el pago de intereses de la deuda y la función de «asegurador de último recurso» para todas las naciones constituyentes del Reino Unido.
P1: ¿Está de acuerdo en que los beneficios económicos de transferir plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta al Parlamento escocés y a la Asamblea galesa superarían los posibles costes?
Resumen de las respuestas
Excluyendo a quienes no están ni de acuerdo ni en desacuerdo, el 85 % de los miembros de nuestro panel está en desacuerdo o muy en desacuerdo con que los beneficios económicos de transferir plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta superen los costes. Algunos expertos, como Christopher Martin (Bath), consideran que «la transferencia de poderes sobre el impuesto sobre la renta socavaría el Estado nación». Jonathan Portes (NIESR) observa que los escoceses «no pagarían nada directamente de sus ingresos para financiar funciones esencialmente propias del nivel estatal». Sir Christopher Pissarides (LSE) afirma que los «costes de una posible (aunque no probable) competencia tributaria entre las partes integrantes del Reino Unido superan con creces [los beneficios]» y que «las dificultades contables serían una pesadilla». De modo similar, Tim Besley (LSE) comenta que «lo mejor es que el impuesto sobre la renta, el IVA y los impuestos sobre las sociedades sigan en manos del gobierno nacional [del Reino Unido]».
Otros encuestados reconocen que transferir plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta exigiría amplios poderes de endeudamiento, lo que plantea la pregunta de qué ocurriría en una crisis. Michael Wickens (York) cree que la acumulación de deuda podría ser tal que «quizá se vean obligados a pedir un rescate al resto del Reino Unido». Silvana Tenreyro (LSE) plantea la necesidad de un «plan bien meditado para resolver una crisis». Muchos expertos advierten que transferir plenos poderes sobre el impuesto sobre la renta debilitaría la capacidad del Reino Unido para gestionar la macroeconomía: Morten Ravn (UCL) lo describe como «la pérdida de un instrumento fiscal para la estabilización macroeconómica por parte de la autoridad central»; y Tony Yates (Bristol) sugiere que esto «dificultaría la aplicación de una política fiscal anticíclica».
En sus comentarios, varios encuestados señalan las ventajas de no elevar los impuestos y de no gastar el dinero desde un nivel de gobierno más centralizado de lo necesario. Por ejemplo, John Driffill (Birkbeck) sugiere que el Reino Unido «necesita urgentemente un gobierno regional y local mejor, con poderes y responsabilidades estables». De los pocos encuestados que consideran que los beneficios superan los costes, Andrew Mountford (Royal Holloway) advierte que harían falta salvaguardias para evitar una «competencia a la baja que dejará a cada país en peor situación».
Votos ingleses para leyes inglesas
Inglaterra no tiene una asamblea descentralizada y sus asuntos se deciden en el Parlamento del Reino Unido, en Westminster. Las ocho asambleas regionales de Inglaterra, creadas en 1998, fueron abolidas entre 2008 y 2010, aunque el Gran Londres cuenta con una Asamblea de Londres elegida. Sin embargo, inmediatamente después del referéndum escocés, el primer ministro Cameron vinculó la transferencia de más poderes a Escocia con la concesión de los mismos poderes a Inglaterra. Dijo que «así como Escocia votará por separado en el Parlamento escocés sobre sus asuntos de impuestos, gasto y bienestar social, también Inglaterra… debería poder votar sobre estos asuntos» y que la cuestión de los «votos ingleses para leyes inglesas» requiere una respuesta decisiva.5
El argumento económico a favor de transferir poderes es que permite atender distintas preferencias locales. Los argumentos de principal y agente sugieren que los representantes regionales pueden rendir más cuentas a su electorado que los niveles superiores de gobierno. Además, Brennan y Buchanan (1980) sostienen que la descentralización de los poderes fiscales podría contener el tamaño del gobierno central. Sin embargo, Oates (1972) afirma que una de las condiciones para la provisión regional es que no haya efectos indirectos en otras regiones. Existe un alto grado de integración económica entre las cuatro naciones constituyentes; por ejemplo, el comercio total entre Escocia y el resto del Reino Unido equivale al 70 % del PIB escocés, y la población de Inglaterra es 10 veces la de Escocia. Por último, transferir amplios poderes fiscales a todas las naciones constituyentes reduciría los poderes tributarios del gobierno del Reino Unido, lo que podría ser incompatible con la estabilidad de la unión monetaria del Reino Unido.
P2: ¿Está de acuerdo en que existe un argumento económico claro para establecer el principio de «votos ingleses para leyes inglesas» con los mismos poderes tributarios y de gasto que el Parlamento escocés?
Resumen de las respuestas
En la encuesta, el 33 % está de acuerdo y el 50 % está en desacuerdo con que exista un argumento económico claro para el principio de «votos ingleses para leyes inglesas»; el resto no está ni de acuerdo ni en desacuerdo. Muchas respuestas señalan las dificultades prácticas que supone que una nación represente el 84 % de la población y que no haya un argumento económico claro para este nivel de gobierno dentro del Reino Unido. Sin embargo, en sus respuestas, varios miembros del panel abogan por transferir más poderes a las asambleas regionales de Inglaterra. Marco Bassetto (UCL) sugiere que «una mayor descentralización hacia las regiones de Inglaterra podría ser una alternativa válida», y Tim Besley (LSE) señala que «las regiones metropolitanas tienen poco sentido si no hay parlamentos regionales que ejerzan la gobernanza básica».
Nicholas Oulton (LSE) señala que «no hay argumento de equidad para conceder a los diputados escoceses y galeses poderes sobre los asuntos ingleses y negar los mismos poderes a los diputados ingleses». Sin embargo, el predominio de Inglaterra dentro del Reino Unido plantea algunas dificultades prácticas. Jagjit Chadha (Kent) señala que «la influencia de Inglaterra sobre el resto del Reino Unido probablemente sea tal que sería del todo apropiado permitir que se tengan en cuenta las opiniones de los representantes de [las otras naciones]». David Cobham (Heriot-Watt) sugiere que el argumento es «poco sincero», ya que Inglaterra dominaría y «repercutiría inevitablemente de forma importante en los otros partidos». Otros, como Wouter den Haan (LSE), creen que sería «muy difícil determinar qué se entiende por “leyes inglesas”, dado que el Reino Unido es una economía tan integrada».
Martin Ellison (Oxford) observa que, como el 84 % de la población del Reino Unido vive en Inglaterra, «la pérdida de eficiencia por la falta de participación de los no ingleses en las leyes inglesas debería ser pequeña». Otros encuestados expresan preocupación por lo que esto podría significar para el Reino Unido en su conjunto. Angus Armstrong (NIESR) señala que, si se transfirieran a una cámara inglesa los mismos poderes propuestos para Escocia, «el gobierno del Reino Unido perdería el control de un tercio de su base tributaria», lo que «cambiaría el valor de los créditos de los tenedores de bonos gilt». Morten Ravn (UCL) considera que la propuesta de los votos ingleses podría «conducir a una unión fiscal fragmentada, lo que no me parece un buen resultado».
Referencias
Brennan, Geoffrey y James Buchanan (1980), The Power to Tax: Analytical foundations of a fiscal constitution, Cambridge University Press.
Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich.
The Smith Commission (2014), https://www.smith-commission.scot/
Notas al pie
1 El Parlamento del Reino Unido sigue siendo soberano y conserva la facultad de modificar las leyes de descentralización.
2 Los poderes de las asambleas regionales son los poderes complementarios de los reservados al gobierno del Reino Unido, entre los que figuran, por ejemplo, la defensa, la Constitución, las relaciones exteriores y los asuntos financieros y económicos. El Gobierno escocés tiene la facultad de introducir una tasa del impuesto sobre la renta de hasta 3 peniques, pero no la ha utilizado.
3 El gasto de las asambleas regionales como proporción del gasto público total en cada región descentralizada es del 69 % en Escocia, del 56 % en Gales y del 53 % en Irlanda del Norte.
4 La región vasca de España cuenta con un régimen tributario autónomo particular.
5 Véanse, por ejemplo, las citas recogidas en la cobertura informativa de la BBC: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-29303827
Publicado en colaboración con VoxEU
Autoría: Angus Armstrong es director de investigación macroeconómica del National Institute for Economic and Social Research. Francesco Caselli es profesor de Economía en la London School of Economics. Jagjit Chadha es profesor de Economía en la University of Kent. Wouter den Haan es profesor de Economía y codirector del Centre for Macroeconomics en la London School of Economics, y miembro investigador del CEPR.
Imagen: Se ven pegatinas de Inglaterra y Escocia mientras los compradores hacen cola en una tienda de dulces en Berwick Upon Tweed, Northumberland, el 20 de agosto de 2013. REUTERS/Toby Melville.
