El gobierno del futuro opera sin fricciones a través de las fronteras para abordar desafíos complejos en un mundo hiperconectado. Cada vez más, los directivos empresariales y gubernamentales gestionan organizaciones que trabajan con otras para abordar problemas «perversos», que requieren reunir conocimientos especializados y soluciones de fuentes diversas. Entre estos problemas figuran el desarrollo económico, el intercambio de inteligencia, la preparación y recuperación ante desastres, y una variedad de cuestiones sociales, ambientales y financieras.
Muchos creen que internet hace inevitable la creación de gobiernos en red, como si los sistemas de información en red equivalieran a gobiernos en red. Muchos siguen pensando que las tecnologías de la información eliminan intermediarios dentro de las organizaciones y entre ellas, reducen niveles y difuminan fronteras. Es cierto que se han automatizado algunas funciones, tareas y sectores enteros de organizaciones (gestión de archivos, intercambio de información, impresión) o se han externalizado (correo electrónico, redes sociales, servicios en la nube), pero las tecnologías de la información son solo un facilitador de las organizaciones en red, definidas aquí como ministerios y organismos con una gran capacidad para trabajar más allá de las fronteras y resolver desafíos importantes.
Un reciente documento de trabajo que me pidieron redactar para la transición presidencial de Estados Unidos recomienda que la próxima administración incluya la «gestión» como elemento central de la planificación de la transición, en concreto, la gestión necesaria para desarrollar y mantener la colaboración entre organismos. Una observación detenida del gobierno central de Estados Unidos muestra que, desde la administración Clinton de la década de 1990, ha ido surgiendo un ecosistema de instituciones que apoya la colaboración entre organismos, a medida que se ha hecho evidente que la tecnología por sí sola no puede fomentar redes colaborativas. Este ecosistema de apoyo institucional es necesario para que la colaboración entre organismos sea eficaz y sostenible.
En un ecosistema, cada organización ocupa un nicho o desempeña una función específica. Estas organizaciones de nicho interactúan y forman la red de apoyo del ecosistema. Las organizaciones que se muestran a continuación conectan la formulación de políticas con la implementación y gestión de iniciativas entre organismos, y apoyan la integración y racionalización de los sistemas de gestión en todo el gobierno federal. Aunque algunas dimensiones del ecosistema se centran en las tecnologías de la información, la mayoría refuerza y apoya los numerosos cambios organizativos necesarios para que las iniciativas entre organismos sean viables y sostenibles a lo largo del tiempo.
Los servicios digitales son un tema de actualidad. Pensemos en la tecnología de Grants.gov, un sistema central del gobierno para gestionar subvenciones. Si la tecnología por sí sola pudiera generar colaboración, los procesos de subvenciones federales de Estados Unidos se habrían racionalizado en la década de 1990. El gobierno federal estadounidense concede alrededor de 600.000 millones de dólares en subvenciones y otras formas de ayuda financiera a ciudades, localidades, universidades, centros universitarios y otras entidades. Sin embargo, Grants.gov es un portal, por importante que sea, que simplemente permite a las organizaciones encontrar subvenciones federales y presentar solicitudes.
Los desafíos de gestión más difíciles —simplificar los requisitos de solicitud y presentación de informes, mejorar la coordinación entre los proveedores de servicios y mejorar la prestación de servicios—, cuyos objetivos se convirtieron en ley en 1999, siguen siendo un trabajo en curso. La racionalización de los programas de prestaciones públicas entre organismos mediante la plataforma Benefits.gov cuenta una historia similar: amplitud sin profundidad de integración. Si bien la innovación tecnológica puede ser disruptiva, las innovaciones institucionales avanzan lentamente. En la década de 1990, los gobiernos centrales de varios países comenzaron a adoptar un enfoque de gobernanza en red, de empresa y de «gobierno en su conjunto» para aprovechar las tecnologías de la información y abordar problemas que trascienden las fronteras jurisdiccionales.
En mi libro de 2001 escribí sobre algunas de estas iniciativas y la resistencia de quienes se beneficiaban de las estructuras burocráticas: Construir el Estado virtual. Desde entonces, sólidas comunidades de práctica formadas por gestores públicos comprometidos y expertos han trabajado durante años para racionalizar las funciones administrativas y las líneas de actividad de los gobiernos en ámbitos tan diversos como las subvenciones, las prestaciones, el capital humano, los servicios de tecnologías de la información y las adquisiciones, entre otros. Muchos gobiernos han avanzado considerablemente; aun así, los cambios institucionales apenas han alcanzado el potencial que ofrecen las tecnologías digitales, incluidos los servicios en la nube, las redes sociales y otros avances digitales más recientes.
Legislar la colaboración entre organismos
Algunos países han legislado la colaboración entre organismos con distintos grados de éxito. En Estados Unidos, la Ley de Modernización del Desempeño y los Resultados Gubernamentales de 2010 (GPRAMA, por sus siglas en inglés) se considera principalmente desde la perspectiva de la mejora de la gestión del desempeño. Sin embargo, la ley también exige a la Casa Blanca y a la Oficina de Gestión y Presupuesto que definan un conjunto de objetivos prioritarios entre organismos (CAP, por sus siglas en inglés) para la administración, y establece nuevos roles, requisitos e instituciones para respaldar su consecución, así como la de los objetivos estratégicos de cada organismo.
Dos tipos de objetivos —los centrados en la misión y los de apoyo a la misión— abarcan dos tipos distintos de problemas. La colaboración centrada en la misión reúne conocimientos especializados, experiencia e información para abordar problemas que, por naturaleza, trascienden los límites entre organismos, como el comercio internacional, la seguridad alimentaria, las comunidades sostenibles, la preparación ante desastres y el intercambio de inteligencia. El apoyo a la misión se centra en racionalizar los procesos administrativos. A continuación se presenta el conjunto actual de objetivos prioritarios entre organismos.
La modernización de los procesos de autorización de infraestructuras entre organismos es un caso de éxito. La iniciativa busca «institucionalizar la coordinación y la transparencia interinstitucionales mediante la formalización de políticas de coordinación entre organismos» para sincronizar los procesos y las decisiones de evaluación y autorización (performance.gov). La legislación proporcionó la base jurídica, el calendario y los resultados previstos del proyecto. Un panel de seguimiento de autorizacioneses la plataforma tecnológica subyacente que apoya la colaboración al hacer visible para el público el estado de todas las autorizaciones y los procesos de evaluación asociados a grandes proyectos de infraestructura.
Sin embargo, el éxito y la sostenibilidad dependen del minucioso trabajo de comparar los programas con parámetros de referencia, desarrollar indicadores de puntualidad y ayudar a los organismos a coordinar los procesos de autorización. Por ejemplo, una legislación reciente permite recaudar tasas de forma centralizada, lo que permite a un consejo interinstitucional de autorizaciones dirigir los recursos allí donde más se necesitan.
Los proyectos relacionados con objetivos prioritarios entre organismos han tenido más dificultades para compartir recursos entre jurisdicciones, compartir información cuando está restringida a un organismo concreto, crear procesos compartidos para los usuarios y mantener el liderazgo y el personal en un entorno presupuestario estricto que para compartir tecnología.
Un ecosistema emergente de instituciones interinstitucionales
En lugar de centrarse exclusivamente en las tecnologías conocidas que facilitan la colaboración (por ejemplo, paneles de control, wikis y portales), los gestores públicos también deberían prestar atención al ecosistema emergente de organizaciones que apoya la colaboración entre organismos. En el gobierno federal estadounidense, la Oficina Ejecutiva del Presidente es esencial para mantener el liderazgo de las iniciativas de la administración que trascienden los límites entre organismos. Los consejos de políticas del presidente —el Consejo de Asesores Económicos, el Consejo de Seguridad Nacional, el Consejo de Calidad Ambiental y el Consejo de Política Interior— convierten las prioridades presidenciales en acciones concretas.
Los proyectos de objetivos prioritarios entre organismos centrados en la misión están codirigidos por un alto cargo de un consejo de políticas y un alto cargo de un organismo federal que los lidera, a menudo un funcionario de carrera. Las oficinas de «gestión» de la Oficina de Gestión y Presupuesto son fundamentales para el ecosistema y, por ley, se encargan de la gestión del desempeño, incluida la colaboración entre organismos. Otras agencias responsables de las políticas sobre funciones administrativas para todo el gobierno se encuentran en el Departamento del Tesoro, la Oficina de Gestión de Personal y la Administración de Servicios Generales.
Entre los consejos de gestión interinstitucionales figura el Consejo de Gestión del Presidente, que reúne a los directores de operaciones de los organismos (vicesecretarios) y a los responsables de dos organismos de gestión. Los consejos de altos directivos incluyen los de responsables de adquisiciones, finanzas, información y capital humano, y se centran en lograr la coherencia de los sistemas administrativos, es decir, en las normas y prácticas organizativas e institucionales para aprovechar las tecnologías en red.
Un Consejo de Mejora del Desempeño reúne a los responsables de mejora del desempeño de cada organismo (ambas figuras fueron creadas por la GPRAMA). Estos grupos trabajan con la Oficina de Gestión y Presupuesto para implementar objetivos entre organismos y mejorar la gestión del desempeño mediante asesoría interna, acompañamiento, formación y «encuentros»: cumbres interinstitucionales, sesiones de resolución de problemas y reuniones de trabajo para compartir conocimientos y prácticas prometedoras. Estos nuevos roles y organizaciones —y la red que forman— son los principales componentes del «pegamento» que da coherencia y apoya la colaboración entre organismos. Son como abejas polinizadoras: intermediarios e integradores que conectan un conjunto amplio y a menudo difícil de manejar de organizaciones gubernamentales. Ha surgido un ecosistema de instituciones que apoya la colaboración entre organismos. Los innovadores que tienen éxito lo reconocen, valoran su labor y lo utilizan para apoyar una colaboración interinstitucional sostenible.
