Este artículo se publica en colaboración con Medium.
Cuando asumí el cargo de ministro de Asuntos Exteriores de Noruega en 2005, el Gobierno de Jens Stoltenberg definió nuestra política hacia el Ártico y el Alto Norte como una prioridad nacional. El principal desafío político del Ártico en aquel momento era la falta de interés internacional. Al entrar en la segunda década del siglo XXI, el Ártico emerge como una región de enorme potencial, con una participación creciente de los Estados ribereños y una atención cada vez mayor de todos los rincones del planeta, incluidas China e India.
Esta transformación ha sido impulsada por el cambio climático, siendo el hielo que se derrite la evidencia más llamativa de un planeta que se calienta. Se han abierto nuevas rutas de transporte que conectan el Atlántico con el Pacífico y allanan el camino para la explotación de recursos que van desde la pesca hasta los minerales. Mientras tanto, Rusia ha emergido como potencia regional tras los convulsos años internos del período postsoviético.
Esta combinación podría muy bien intensificar las tensiones, la rivalidad e incluso el conflicto. Pero esto no es inevitable: hasta la reciente tensión en las relaciones entre Rusia y Occidente, vivimos lo que podría describirse como «Alto Norte, baja tensión».
¿Podríamos volver a menores tensiones en el Alto Norte, o nos dirigimos hacia la confrontación y la aparición de crisis en el Ártico?
En el pasado, el Ártico quedaba al margen de la atención política dominante. Incluso los académicos especializados en relaciones internacionales se preguntaban si las normas y los estándares establecidos del derecho internacional se aplicaban al hostil entorno ártico. Sin embargo, pese a sus condiciones extremas, el Ártico también es vulnerable. Sostener que dichas normas y estándares sí se aplican es una prioridad de la política exterior de Noruega, que trabaja de forma concertada con Rusia y los demás Estados ribereños: Estados Unidos, Canadá, Dinamarca y Groenlandia.
El principio fundamental es tan clave como sencillo: el Ártico es un océano, como el Atlántico o cualquier otro, y por tanto se aplica la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), que confiere a los Estados ribereños derechos y también responsabilidades. En 2007, en Illulisat (Groenlandia), los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados ribereños del Ártico (así como de Islandia, Suecia y Finlandia) firmaron una declaración por la que se comprometían a apoyar y cumplir el texto del derecho del mar vigente.
Hoy, una amplia variedad de actores estatales y privados participan activamente en el Ártico a través de una gama cada vez más amplia de iniciativas, entre ellas el tráfico de cruceros, la investigación y una creciente presencia militar en el mar y en el aire. El panorama que emerge es uno en el que estas actividades crecientes e interacciones complejas podrían contraponerse entre sí.
La posición de Rusia
Hoy en día, una imagen popular del Ártico es la de una tensión creciente, con los medios centrados en una moderna «carrera hacia el Polo Norte». Cuando hace unos años una expedición rusa plantó la bandera de su país en el lecho marino del Polo Norte, ello no convirtió ni mucho menos el territorio en ruso. Sin embargo, los medios occidentales presentaron este hecho como parte de una ambición rusa más amplia de dominar la región.
De hecho, Rusia ha seguido en gran medida los estatutos y principios del derecho del mar en sus esfuerzos de delimitación de fronteras. Al igual que Noruega, Rusia ha cartografiado la extensión de su vasta plataforma continental. Debidamente, Rusia presentó recientemente sus reivindicaciones ante la Comisión de Límites de la Plataforma Continental.
Al igual que con la colocación de la bandera, los medios occidentales describieron la presentación de Rusia en el mismo tono que el «reparto de África» de las potencias coloniales en el siglo XVIII.
Asimismo, la Organización Marítima Internacional (OMI), un organismo patrocinado por la ONU, ha logrado, tras largas negociaciones con amplia participación, establecer el Código Polar, que, cuando entre en vigor en 2017, significará que los buques que naveguen por el Ártico deberán cumplir normas establecidas relativas al personal capacitado, a los límites de los vertidos de petróleo, a la eliminación de materiales tóxicos y basura, etc. Empezamos a ver el desarrollo de normas ampliamente compartidas a medida que el Ártico emerge como una oportunidad de inversión mundial. Este año, el Consejo de Agenda Global del Foro Económico Mundial elaboró un Protocolo de Inversión sobre el Ártico que aspira a promover un crecimiento económico sostenible y a construir sociedades resilientes de manera justa, inclusiva y ambientalmente sólida.
Sin duda, Rusia es el Estado ribereño dominante en el Ártico. Y es cierto que Rusia tiene una presencia militar considerable en el norte. La península de Kola sigue siendo la sede de la Flota del Norte, y Rusia está modernizando y mejorando sustancialmente su red militar, reabriendo bases militares y creando un nuevo mando militar estratégico en la región.
Esa presencia militar merece atención y preocupación, no solo entre los vecinos de Rusia. Pero ¿debe interpretarse como pasos hacia un conflicto en el Ártico?
No deberíamos extraer tales conclusiones basándonos en instintos heredados de la Guerra Fría: hasta ahora, y pese a las tensiones geopolíticas, el historial en esta región ha sido el de una solución pacífica de las controversias.
Un vistazo más detenido a un mapa centrado en el Polo Norte resulta instructivo: Rusia tiene una costa que rodea más de la mitad del polo.
Si bien Rusia tiene intereses de seguridad claros y legítimos en el norte, ello no equivale necesariamente a una amenaza de conflicto: la Rusia de Vladímir Putin no practica una única política de vecindad (militarmente estridente), sino que adopta distintos enfoques con sus numerosos vecinos.
Por mencionar solo un ejemplo: el 27 de marzo de 2014, poco después de que Rusia anexionara Crimea, Moscú concluyó con Dinamarca un acuerdo sobre las modalidades para la delimitación de sus plataformas continentales en el Ártico. Esto sorprendió a algunos, pero también podría verse como parte de una pauta más amplia. Incluso durante la Guerra Fría, Noruega y la Unión Soviética lograron establecer un acuerdo pesquero en la zona en disputa entre ambos Estados. Pudimos practicar el «Alto Norte, baja tensión» incluso cuando las tensiones nucleares en la escena geopolítica eran elevadas.
En el Ártico, hay menos riesgo de que surjan conflictos originados en la región, pero existe un mayor riesgo de que las tensiones se propaguen desde otros lugares, especialmente en un contexto de creciente actividad e interacción.
Es de importancia mundial evitar este riesgo: la clave de la estabilidad y la prevención de conflictos en el Ártico será el respeto de las «reglas del juego» ampliamente aceptadas y de mecanismos de gobernanza cooperativa adecuados. El acuerdo de delimitación de la plataforma continental sirve como buen ejemplo: los países árticos han seguido hasta ahora procedimientos basados en normas para resolver sus reivindicaciones superpuestas, y la CNUDM no solo proporciona un marco jurídico, sino que también genera entendimientos comunes y previsibilidad en la región. La ratificación de la CNUDM por parte de Estados Unidos reforzaría enormemente este marco de interacción y cooperación a nivel mundial, y en particular en el Ártico. Serviría a los intereses tanto de Estados Unidos como de los demás Estados ribereños, al proporcionar una base para una mayor participación de Estados Unidos con actores de la región septentrional, incluida Rusia, sobre la base de normas y principios comúnmente aceptados.
Asimismo, la Organización Marítima Internacional (OMI), un organismo patrocinado por la ONU, ha logrado, tras largas negociaciones con amplia participación, establecer el Código Polar, que, cuando entre en vigor en 2017, significará que los buques que naveguen por el Ártico deberán cumplir normas establecidas relativas al personal capacitado, los límites de los vertidos de petróleo, la eliminación de materiales tóxicos y basura, etc.
Hasta el cambio de siglo, el Ártico era una región con mecanismos multilaterales débiles de cooperación y solución de controversias. Desde principios de la década de 1990, la cooperación en el Barents ha reunido a los cinco países nórdicos y a Rusia para fomentar los contactos transfronterizos y el desarrollo pacífico en el norte de Europa. Se trataba de un mecanismo verdaderamente innovador, integrado por el Consejo Euroártico de Barents y un Consejo Regional, que combina las relaciones clásicas entre Estados con la participación de entidades de autoridad local.
La creación del Consejo Ártico en 1997, con los ocho países árticos como miembros, proporciona un foro adicional de cooperación en materia de navegación, petróleo y gas, infraestructuras, turismo, pueblos indígenas, investigación científica y un sinfín de otros asuntos árticos. Estados y organizaciones muy ajenos al Ártico han expresado su interés en el Consejo, y cada vez son más los que se convierten en observadores, entre ellos China e India. Si antes el mayor desafío del Consejo Ártico era que pocos conocían su existencia, hoy el desafío es cómo responder al creciente interés y al deseo de participar.
Una nueva era en el Ártico
La búsqueda del interés nacional a través de estos mecanismos, basada en normas y reglamentos comúnmente aceptados, ha sido hasta la fecha el factor estabilizador más sólido del Alto Norte. Así debería ser en la nueva era que vemos surgir en el Ártico.
El cambio climático, el acceso a los recursos y la innovación tecnológica están transformando la región ártica.
Es nuestra responsabilidad común evitar que las tensiones y la competencia se descontrolen.
El Ártico alberga muchos activos clave para la gobernanza mundial futura. No menos importante, tiene potencial para contribuir a la seguridad alimentaria mundial en un momento en que el crecimiento de la población supera a la producción. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, la producción mundial de alimentos debe aumentar un 60 por ciento para 2050 a fin de atender el crecimiento de la demanda, al mismo tiempo que se prevé que el cambio climático ponga seriamente a prueba los ritmos actuales de producción.
Nos acercamos a una situación en la que el océano Ártico será casi libre de hielo durante el verano del hemisferio norte. Un efecto secundario probablemente será un aumento constante del tráfico marítimo, en particular a lo largo del Paso del Noreste. Habrá una mayor actividad económica en el Ártico. Las innovaciones tecnológicas contribuirán a que los buques sean más capaces de operar en el duro clima del norte.
Pero al considerar estas innovaciones y oportunidades, es esencial recordar que el ecosistema ártico es frágil y necesita protección. Necesitamos buenas infraestructuras y prácticas para las operaciones de búsqueda y rescate, preparación ante los derrames de petróleo y comunicaciones adecuadas. Mucho puede lograrse mediante una cooperación intensificada. El hielo que se derrite en el Alto Norte es un barómetro del alcance y el ritmo del calentamiento global. El aumento del nivel del mar y los cambios en los patrones migratorios de las poblaciones de peces justificarán por sí mismos esfuerzos de investigación significativos.
El Ártico será casi con certeza un lugar muy distinto dentro de 20 a 30 años. Que sea un lugar de mayor actividad e interacción dependerá de los pasos que demos hoy. Cada paso de cooperación reduce la probabilidad de tensión. Lo que el Alto Norte necesita es la herramienta más sólida, duradera y eficaz de la caja de herramientas de la política de seguridad: la prevención de conflictos.
La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Jonas Gahr Støre es el líder del Partido Laborista de Noruega.
Imagen: Eureka Sound, en la isla de Ellesmere, en el Ártico canadiense, se ve en una imagen del estudio de la campaña Operation IceBridge de la NASA. REUTERS/NASA/Michael Studinger.
