Qué está en juego: En enero, los republicanos de la Cámara de Representantes adoptaron formalmente una regla presupuestaria conocida como «puntuación dinámica», cuyo objetivo es tener en cuenta los efectos macroeconómicos de las principales leyes. Aunque pasar de la puntuación estática a la dinámica tiene sentido económico, algunos temen que dé lugar a una evaluación politizada.
Gregory Mankiw escribe que el recién nombrado director de la CBO, Keith Hall, afrontará un gran desafío. Hasta ahora, el análisis presupuestario convencional ha utilizado un proceso llamado puntuación estática, que supone que la trayectoria del producto interno bruto se mantiene igual cuando el Gobierno modifica los impuestos o el gasto. Este procedimiento tiene las virtudes de la sencillez y la transparencia. Sin embargo, la hipótesis de que el PIB no cambia tiene un inconveniente notable: es manifiestamente falsa. Los republicanos de la Cámara de Representantes han cambiado recientemente las reglas: ahora se exige a la Oficina Presupuestaria del Congreso y al Comité Conjunto de Tributación que utilicen la «puntuación dinámica» al evaluar cambios importantes en las políticas tributaria y de gasto.
Alan Auerbach escribe que, trabajando conjuntamente, la CBO y el JCT proporcionan al Congreso dos tipos de proyecciones de ingresos y gastos: (1) previsiones de gastos e ingresos basadas en hipótesis sobre qué se considera política «actual», y (2) previsiones de los cambios en los gastos y los ingresos que resultarían de la legislación propuesta. El primer tipo de previsión se conoce como línea de base. El segundo se denomina puntuación. Ambos tipos de previsiones son interdependientes. Los efectos proyectados de la legislación dependen del punto de partida, por lo que la línea de base afecta a la puntuación. Las actualizaciones de la línea de base reflejan el impacto estimado de la legislación, por lo que la puntuación afecta a la línea de base.
Alan Auerbach escribe que, en cierto sentido, el debate sobre la puntuación dinámica puede atribuirse a una incoherencia en la forma en que los dos organismos tratan los cambios legislativos. Según los procedimientos estándar de puntuación, el JCT puntúa las propuestas legislativas tomando como dados el pronóstico macroeconómico subyacente a la línea de base de la CBO —incluidos el PIB nominal y otros agregados—. Los efectos de retroalimentación macroeconómica terminan incorporándose en la línea de base de la CBO, pero el JCT no los atribuye a ninguna fuente al puntuar las propuestas.
Donald Marron escribe que, desde hace más de una década, la CBO y el JCT publican análisis dinámicos que utilizan varios modelos y una serie de hipótesis. El gran paso en la puntuación dinámica consistirá en reducir esas múltiples estimaciones a un único conjunto de proyecciones, tal como se exige para las puntuaciones oficiales. Chye-Ching Huangescribe que, en efecto, la nueva regla exige una estimación oficial del costo que refleje una sola estimación del supuesto impacto de un proyecto de ley en la economía y el consiguiente efecto sobre los ingresos.
Ventajas y desventajas
Gregory Mankiw escribe que, en teoría, los argumentos a favor de la puntuación dinámica frente a la estática son sólidos. Alan Auerbachescribe que los argumentos a favor de la puntuación dinámica suelen destacar su coherencia con los principios del análisis económico y estadístico.
1. La puntuación dinámica aprovecha toda la información disponible.
2. La ausencia de puntuación dinámica sesga el proceso legislativo en contra de los recortes de impuestos.
3. Los métodos actuales imponen restricciones a la puntuación que contradicen la evidencia económica.
4. Los avances tecnológicos y económicos refuerzan los argumentos a favor de la puntuación dinámica.
Gregory Mankiw escribe que la tarea es difícil en la práctica. En primer lugar, cualquier intento de estimar el impacto de un cambio de política en el PIB requiere un modelo económico. Como personas razonables pueden discrepar sobre cuál es el mejor modelo y cuáles son sus mejores parámetros, los resultados de la puntuación dinámica siempre serán objeto de controversia. En segundo lugar, para una puntuación dinámica precisa se necesita más información de la que suelen proporcionar las propuestas del Congreso. El impacto del recorte fiscal inicial depende fundamentalmente de cómo afronten los futuros congresos el déficit de ingresos, pero los analistas presupuestarios suelen tener poco en qué basarse aparte de especulaciones.
Ezra Klein escribe que la CBO no solo tendrá que predecir el comportamiento del Congreso. También tendrá que predecir el de la Reserva Federal. Si el Congreso aprobara un proyecto de ley de reducción del déficit masivo y, en respuesta, la Reserva Federal decidiera bajar un poco los tipos de interés, eso tendría un enorme efecto en el costo del proyecto de ley según la puntuación dinámica. Pero ¿cómo se supone que la CBO va a saber lo que piensa Janet Yellen dentro de tres años?
Alan Auerbach escribe que los argumentos en contra de la puntuación dinámica señalan las dificultades técnicas para aplicarla correctamente y la realidad política del contexto en el que se realiza la puntuación.
1. La puntuación dinámica debe basarse más en hipótesis y es susceptible a la presión política.
2. La puntuación dinámica exigiría una integración poco práctica con el proceso de elaboración de la línea de base.
3. La puntuación dinámica tendría que tener en cuenta todos los canales y los cambios por el lado del gasto.
4. La puntuación dinámica requiere formular hipótesis sobre las reacciones de la política monetaria y fiscal.
La credibilidad de la CBO y el JCT
Ezra Klein escribe que la confianza que se han ganado la CBO y el JCT es algo poco común y frágil. Al añadir complejidad, se abren más oportunidades para la manipulación política y el escepticismo partidista. La CBO no es particularmente transparente sobre cómo funcionan sus modelos actuales. Pero, en un mundo de puntuación dinámica, las hipótesis incorporadas en esos modelos cobran mucha más importancia y son mucho más discutibles. El estudio que la CBO y el JCT terminen utilizando sobre la elasticidad laboral ante tipos impositivos marginales más altos puede determinar si una subida de impuestos parece una gran idea o un desastre. Si se quiere adoptar una visión realmente siniestra, a medida que los modelos requieren más hipótesis, hay más oportunidades de manipularlos. Pero ni siquiera hace falta llegar tan lejos. Los modelos más complejos y dependientes de hipótesis aumentan la importancia de los desacuerdos sinceros sobre qué investigaciones considerar fiables.
Donald Marron escribe que seleccionar a conveniencia las hipótesis de los modelos para favorecer los objetivos de política de la mayoría va en contra del ADN de ambos organismos. Aunque no fuera así, la disciplina que impone la elaboración de líneas de base presupuestarias dos veces al año desalienta esa selección. Ninguno de los organismos quiere publicar escenarios dinámicos optimistas que sean incompatibles con la forma en que elaboran sus líneas de base presupuestarias. No se quiere pronosticar un PIB más alto al puntuar un proyecto de ley tributaria promulgado en octubre y que ese PIB desaparezca en la línea de base de enero.
Jared Bernstein escribe que las estimaciones de la CBO siempre deberían presentarse al público con intervalos de confianza explícitos para comunicar mejor la incertidumbre de sus estimaciones aproximadas. El reciente informe sobre el impacto del proyecto de ley de inmigración del Senado en la economía me recordó la necesidad de este enfoque. Informaron lo siguiente: «Las estimaciones centrales de la CBO también muestran que los salarios promedio de toda la fuerza laboral serían un 0,1 por ciento más bajos en 2023 y un 0,5 por ciento más altos en 2033 con la legislación que con la ley vigente». Dada la incertidumbre de una estimación así —¡a 10 y 20 años vista!—, parece inconcebible que pudiéramos medir un cambio tan pequeño con algún grado de precisión que permitiera distinguir el 0,1 por ciento del buen y viejo 0 por ciento.
Vudú selectivo
Paul Krugman escribe que no solo estamos ante la posible obligación de usar vudú en las estimaciones presupuestarias; hablamos de vudú selectivo, que incorpora algunos supuestos efectos dinámicos e ignora otros para los que, si acaso, hay pruebas más sólidas. Aunque no sabemos cómo adoptará la CBO las fantasías de la economía del lado de la oferta, hay algo bastante seguro: la CBO no aplicará la puntuación dinámica a los efectos positivos del gasto público, pese a que hay muchas pruebas de que existen. Tampoco se aplicará la puntuación dinámica al daño que los recortes del gasto causan a la producción potencial en una economía deprimida.
Peter Orszag (vía Econbrowser) escribe que puntuar dinámicamente las propuestas tributarias, pero no los programas de gasto, crearía un incentivo aún mayor para convertir los programas de gasto en incentivos fiscales, incluso si ello implica costos administrativos y económicos innecesarios.
Keith Hennessey escribe que cuesta ver cómo se podría ampliar en la práctica la nueva regla para aplicarla al gasto discrecional. La regla de la Cámara solo aplicaría la puntuación dinámica a grandes cambios de política fiscal, aquellos cuyo impacto presupuestario estático agregado supere el 0,25 % del PIB (más de 45.000 millones de dólares al año en 2015). Ese umbral mínimo tan alto es una limitación práctica acertada, para que la CBO no tenga que preocuparse por los efectos sobre el crecimiento del programa de coches a cambio de chatarra o de un aumento de 50 millones de dólares en el gasto para el proyecto favorito X. Pero como nadie propone añadir más de 45.000 millones de dólares al año al gasto discrecional, esta limitación de la nueva regla no tiene ningún efecto práctico. Sin embargo, la regla de la Cámara no crea un sesgo a favor de los recortes de impuestos. Elimina un sesgo preexistente contra los cambios de política muy grandes que ampliarían el lado de la oferta de la economía, incluidos, entre otros, los recortes generales de los tipos impositivos.
Este artículo se publicó originalmente en Bruegel Blog. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Jérémie Cohen-Setton es candidato a doctorado en Economía en U.C. Berkeley y pasante asociado de verano en Goldman Sachs Global Economic Research.
Imagen: Un hombre pasa junto a unos edificios en el distrito central de negocios de Singapur el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh.
