La incertidumbre es inherente al desarrollo y la operación de proyectos complejos de infraestructuras y servicios, y precisamente por ese motivo los responsables gubernamentales buscan socios de asociaciones público-privadas (APP) que mitiguen los riesgos más complejos. Sin embargo, los marcos legales y regulatorios, establecidos por razones legítimas (especialmente en los mercados emergentes), suelen limitar la capacidad del sector privado para abordar de forma óptima los desafíos que pueden surgir, y que a menudo surgen, durante la vigencia de una concesión.
Es importante distinguir entre los proyectos que superan las expectativas —y que, por tanto, generan rendimientos financieros superiores a lo previsto para ambas partes, pero requieren inversiones de capital adicionales e imprevistas— y los proyectos en dificultades, en los que el desarrollador tiene la tendencia a reducir la inversión y el mantenimiento en curso.
“Las APP exitosas son todas iguales…”
Parafraseando a Tolstói, las APP exitosas son todas iguales, pero cada APP fallida lo es a su manera.
Los proyectos exitosos son más fáciles de gestionar gracias a sus flujos de caja positivos y podrían incorporar, además, una obligación del desarrollador de aumentar su inversión según determinados desencadenantes relacionados con la capacidad, sobre la base de un mínimo y un máximo para la rentabilidad del proyecto. Esto podría complementarse con compromisos de los promotores de coinversión o de ampliación de los plazos de la concesión en función de rendimientos mínimos, así como con un fondo de amortización del promotor que garantice la independencia respecto del incierto y tedioso proceso presupuestario público. Muy a menudo, los contratos de concesión se centran en qué hacer cuando las cosas salen mal, pero no en cómo seguir atendiendo la demanda cuando van bien, especialmente hacia el final del plazo de la concesión.
Un buen ejemplo es el caso de TAV Airports, que registró un tráfico de pasajeros muy superior al previsto y que recientemente se comprometió a invertir 75 millones de dólares para ampliar la terminal internacional y el aparcamiento del aeropuerto Atatürk de Estambul seis años antes del final de su plazo de concesión, aunque el nuevo aeropuerto de Estambul está previsto que abra antes del final de dicho período. El Gobierno de Turquía también coinvirtió en calles de rodaje y en plataformas de estacionamiento de aeronaves. En este caso, era más ventajoso desde el punto de vista económico y financiero sostener el crecimiento del tráfico en Estambul y su papel como centro internacional.
Los proyectos en dificultades son, por supuesto, más complicados de gestionar. Los fallos suelen ser de naturaleza compleja y, básicamente, atribuibles a la incapacidad tanto del concedente como del promotor para evaluar adecuadamente los riesgos del proyecto, especialmente cuando esos riesgos están relacionados con el entorno habilitante o con las prácticas públicas. En este caso, y con el fin de evitar interrupciones del servicio y críticas políticas, los concedentes y los prestamistas tienden más a trabajar con los promotores para ofrecerles algún alivio, a pesar de las disposiciones estándar sobre derechos de intervención y resolución.
Cuando la promesa de las APP se desvanece
En el caso de proyectos en dificultades en los que el desempeño del desarrollador es satisfactorio a pesar de efectos adversos ajenos al control de ambas partes, los promotores pueden considerar ofrecer alivio mediante la reducción temporal o la suspensión del canon de la concesión, manteniendo al mismo tiempo el equilibrio de riesgos. Posteriormente, el promotor puede recuperar los ingresos suspendidos en forma de cánones más altos o con intereses cuando las condiciones mejoren.
Si bien este enfoque supone una pesada carga fiscal para el Gobierno, especialmente cuando los impactos externos adversos también le afectan (como una crisis cambiaria), no puede evitarse en proyectos críticos que requieren continuidad empresarial y en los que el desempeño operativo del promotor es satisfactorio. Es importante incorporar desde el principio estas salvaguardas en el contrato de concesión para garantizar que el alivio se conceda sin demora, preservando al mismo tiempo la transparencia y evitando prácticas corruptas.
En el caso de proyectos en dificultades gestionados por desarrolladores con un desempeño deficiente, trabajar con los prestamistas para reemplazar al operador (incluso mediante un contrato de gestión) puede resultar la mejor opción.
En todos los casos, deberían incorporarse al contrato de concesión salvaguardas estrictas para garantizar que el desarrollador —especialmente hacia el final del plazo de la concesión— siga prestando un mantenimiento preventivo adecuado a los activos de las APP que pronto serán transferidos al promotor. Debe prestarse más atención a la totalidad de las obligaciones del desarrollador hacia el final del plazo de la concesión. Con las salvaguardas que implica este nivel de atención, las APP afrontan menos incertidumbre, mayor solidez y mayores probabilidades de éxito.
Esta entrada apareció por primera vez en el blog Public-Private Partnerships del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Waleed Youssef es vicepresidente de Gestión de Instalaciones y Administración de Saudi Oger Limited.
Imagen: Trabajadores en la obra de construcción de un puente. REUTERS/Kham
