El reciente debate sobre la evasión fiscal de empresas multinacionales como Amazon o Starbucks ha situado la tributación empresarial en lo más alto de la agenda política internacional. La tributación de las empresas multinacionales es una cuestión compleja y difícil: los países quieren asegurarse de que las empresas asuman una parte justa de la carga fiscal total, pero también desean atraer inversión y empleo. Desde una perspectiva global, las empresas deberían invertir allí donde el capital sea más productivo, no donde los impuestos sean más bajos.
Entonces, ¿cómo deberían tributar las empresas multinacionales? Un aspecto clave del sistema tributario internacional es la forma en que los países gravan los beneficios extranjeros de las empresas multinacionales nacionales. Por ejemplo, si General Motors obtiene un beneficio de 100 millones de euros al vender automóviles en el Reino Unido, ¿deberían gravarse esos beneficios en Estados Unidos y, de ser así, deberían tenerse en cuenta los impuestos sobre los beneficios pagados en el Reino Unido al determinar la carga fiscal estadounidense? Una opción es utilizar el sistema de crédito fiscal por impuestos extranjeros; es decir, acreditar los impuestos pagados en el Reino Unido contra los impuestos adeudados en Estados Unidos. Por ejemplo, si el impuesto sobre los beneficios pagado en el Reino Unido asciende a 20 millones de euros, el impuesto adeudado en Estados Unidos —donde el tipo impositivo es de aproximadamente el 35 %— sería de 15 millones de euros: 35 millones menos un crédito de 20 millones por los impuestos pagados en el Reino Unido. Otra opción es eximir los beneficios extranjeros de la tributación nacional. En ese caso, General Motors solo pagaría el impuesto sobre sociedades del Reino Unido por los beneficios generados allí.
Durante muchos años, la política fiscal de Estados Unidos y del Reino Unido recurrió a variantes del sistema de crédito fiscal por impuestos extranjeros. Otros países, como Alemania y Francia, optaron, sin embargo, por eximir total o casi totalmente de la tributación nacional los ingresos de fuente extranjera. Pero, en una de las tendencias más llamativas de la tributación empresarial en los últimos años, se ha producido un cambio significativo hacia la exención de los ingresos de fuente extranjera. Según PwC Worldwide Tax Summaries, de 37 países de renta alta, 19 tenían un sistema de exención en 1998; en 2008, la cifra había aumentado a 27. Ninguno de estos 37 países pasó de la exención a un sistema de crédito u otro sistema durante ese periodo.
Conflicto con la teoría clásica
Esta tendencia parece entrar en conflicto con dos resultados clave de la teoría clásica de la tributación internacional. El primero sostiene que los países deberían gravar los ingresos de fuente extranjera de las empresas multinacionales conforme al sistema de crédito fiscal por impuestos extranjeros, para garantizar que la asignación del capital en la economía mundial no se distorsione (Richman, 1963). Este resultado se basa en la idea de que, con el sistema de crédito fiscal por impuestos extranjeros, las empresas acabarán pagando el mismo impuesto con independencia de dónde inviertan, de modo que sus decisiones de localización no se distorsionan cuando los tipos del impuesto sobre sociedades difieren entre países. Así se logra la llamada neutralidad de las exportaciones de capital (CEN, por sus siglas en inglés).
El segundo resultado se centra en el bienestar nacional y sostiene que lo óptimo es gravar los ingresos de fuente extranjera conforme al principio de tributación plena con deducción (Feldstein y Hartman, 1979). Este sistema trata los impuestos pagados en el extranjero como cualquier otro coste deducible, en lugar de acreditarlos contra el impuesto nacional. Así pues, según la teoría clásica, el sistema de exención no permite maximizar ni el bienestar global ni el nacional.
Movimiento de capital frente a cambio de titularidad del capital
Sin embargo, Desai y Hines (2003, 2004) han cuestionado esta visión «antigua» de la tributación óptima de los beneficios extranjeros. Sostienen que hoy en día una gran parte de la inversión internacional adopta la forma de fusiones y adquisiciones, un tipo de inversión que la visión «antigua» apenas ha tenido en cuenta. Destacan que las inversiones en fusiones y adquisiciones implican un cambio de titularidad, no de ubicación, del capital físico. Pero la titularidad de los activos se distorsiona si los distintos propietarios potenciales, ubicados en distintos países, tributan de forma diferente. Desai y Hines sostienen que la neutralidad de la titularidad del capital (CON)1 exige que todos los propietarios potenciales de un activo soporten la misma carga fiscal, con independencia de su país de residencia, y que esto requiere eximir los ingresos de fuente extranjera.
Tener en cuenta las fusiones, las adquisiciones y el papel económico de la titularidad constituye un avance importante en la teoría tributaria internacional. Sin embargo, la inversión extranjera real de las empresas multinacionales suele incluir tanto la compra de activos existentes, como terrenos o empresas ya establecidas, como la reubicación de capital, conocimientos técnicos o empleados.
¿Cómo deberían gravarse los beneficios extranjeros cuando existen estas distintas formas de inversión extranjera?
Analizamos esta cuestión mediante un modelo en el que la inversión extranjera de una empresa multinacional nacional se produce en dos etapas. La primera es la compra, en el país extranjero, de un activo inmóvil, como un terreno o una empresa ya establecida. La segunda consiste en combinar el activo inmóvil con un factor de producción variable de manera continua e internacionalmente móvil, que podría ser capital o capacidad de gestión. La literatura reciente sobre la tributación de los beneficios extranjeros ha demostrado que es de importancia fundamental determinar si la inversión extranjera afecta a la actividad económica nacional (Becker y Fuest, 2010). Lo contemplamos introduciendo un coste de ajuste para el factor móvil. Además, permitimos que los gobiernos fijen los tipos impositivos y las bases imponibles, mientras que la literatura anterior daba por sentada la base imponible.
Nuestros principales resultados son los siguientes. El gobierno dispone de dos tipos de instrumentos: el tipo impositivo legal sobre los ingresos de fuente extranjera y las deducciones por la compra de activos nacionales y extranjeros. Resulta que, tanto para la optimalidad nacional como para la global, existe una asignación sencilla de instrumentos a objetivos. En primer lugar, el tipo impositivo nacional sobre los ingresos de fuente extranjera debería fijarse para garantizar la asignación óptima del factor móvil entre los activos nacionales y extranjeros. La fijación del tipo sigue las reglas clásicas de la literatura: la optimalidad nacional requiere la regla de deducción y la optimalidad global, la regla de crédito. En segundo lugar, la base imponible debería fijarse de modo que el sistema tributario no distorsione las compras de activos nacionales y extranjeros. Para ello se requiere un impuesto sobre el flujo de caja de la inversión nacional. Cabe señalar que, en el caso de las adquisiciones, no debería concederse ninguna deducción, ya que el precio de adquisición ya se ajusta en función del tipo del impuesto sobre sociedades.
Aplicación
Aplicar un impuesto de este tipo sobre el flujo de caja es sencillo: todos los gastos reales serían deducibles de la base imponible y los ingresos correspondientes tributarían al mismo tipo. Sin embargo, el tipo impositivo requerido difiere. Para la optimalidad nacional, la regla de deducción implica que el impuesto transfronterizo sobre el flujo de caja debería fijarse al mismo tipo que el impuesto nacional. Pero la optimalidad global exige que el tipo del impuesto transfronterizo sobre el flujo de caja dependa del tipo impositivo del país extranjero, es decir, del destino de la inversión saliente. En la práctica, esto incentivaría a las empresas a canalizar la inversión a través de un país con impuestos altos, y los gobiernos necesitarían normas contra la evasión para impedirlo.
Podría objetarse que, según nuestro modelo, todos los países deberían aplicar algún impuesto positivo a los ingresos de fuente extranjera. ¿Significa esto que la tendencia observada hacia los sistemas de exención es ineficiente? Una razón por la que quizá no sea así es el coste de la administración tributaria; parece razonable suponer que un sistema de exención tiene un coste administrativo menor. Si el coste de trasladar mano de obra cualificada o capital entre distintas filiales de una multinacional también disminuye con el tiempo, nuestro modelo predice que igualmente se reduciría la pérdida de eficiencia derivada de optar por la exención, lo que explicaría su uso cada vez más extendido.
Una segunda explicación posible del uso cada vez mayor de los sistemas de exención es que las sociedades matrices de las multinacionales podrían cambiar su residencia a efectos fiscales, aunque ello pudiera conllevar una carga tributaria. Si se incorpora esta característica adicional, resulta intuitivamente claro que cuanto mayor sea la movilidad de la matriz, menor será el tipo impositivo óptimo sobre los ingresos de fuente extranjera. Además, si esta movilidad aumenta con el tiempo, esto también podría ayudar a explicar la tendencia hacia la exención.
Observaciones finales
Conviene tener presente que la exención de los ingresos de fuente extranjera hace que el sistema tributario sea más vulnerable a determinados tipos de evasión fiscal por parte de las empresas multinacionales. Por tanto, si medidas específicas contra la evasión, como las normas de capitalización delgada o las regulaciones sobre precios de transferencia, pierden eficacia, la tendencia hacia el sistema de exención podría revertirse. Por supuesto, aunque los impuestos positivos sobre los ingresos de fuente extranjera pueden frenar ciertos tipos de evasión fiscal, como mostramos en el artículo, otros —incluido el traslado de las sedes corporativas— podrían aumentar.
La creciente movilidad y flexibilidad de las empresas multinacionales podría obligar a los países a cambiar sus sistemas tributarios de manera más fundamental. Una opción sería aplicar el impuesto sobre sociedades conforme al principio de destino, es decir, en el lugar de las ventas. La razón es que es probable que los clientes tengan menos movilidad que las fábricas o las sedes corporativas (Auerbach y Devereux, 2013).
Referencias
Auerbach, A J y M P Devereux (2013), «Consumption and cash-flow taxes in an international setting», documento de trabajo 13/11 del Oxford University Centre for Business Taxation.
Becker, J y C Fuest (2010), «Taxing foreign profits with international mergers and acquisitions», International Economic Review, 51(1): 171-186.
Desai, M A y J R Hines (2003), «Evaluating international tax reform», National Tax Journal, 56(3): 487-502.
Desai, M A y J R Hines (2004), «Old rules and new realities: Corporate tax policy in a global setting», National Tax Journal, 57(4): 937-60.
Devereux, M P (1990), «Capital export neutrality, capital import neutrality, capital ownership neutrality and all that», documento de trabajo no publicado.
Richman, P B (1963), Taxation of foreign investment income – an economic analysis, The Johns Hopkins Press, Baltimore.
Nota al pie
1 El término neutralidad de la titularidad del capital fue introducido por Devereux (1990) en un contexto ligeramente distinto.
Este artículo se publica en colaboración con Vox EU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Michael P. Devereux es director del Oxford University Centre for Business Taxation, profesor de tributación empresarial, miembro del cuerpo docente de Oriel College e investigador del CEPR. Clemens Fuest es presidente y director de Ciencia e Investigación del Centre for European Economic Research (ZEW). Ben Lockwood es profesor de Economía en la Universidad de Warwick.
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios en el distrito financiero central de Singapur. REUTERS/Nicky Loh
