Desde finales de los años noventa, la productividad de Italia se ha estancado. El PIB real por hora trabajada aumentó un modesto 3,5 %, mientras que la productividad total de los factores cayó un 7,5 % acumulado entre 1998 y 2013. Como resultado, ha surgido una brecha de productividad entre Italia y varias economías de la OCDE (figura 1). Con un PIB un 9 % por debajo de sus niveles previos a la crisis y una deuda pública equivalente al 132 % del PIB, abordar el problema de la productividad es crucial para Italia.
Figura 1. Italia: evolución de la productividad agregada
Nota: La productividad laboral se mide como PIB por hora trabajada.
Fuente: Total Economy Database (TED).
Se han planteado numerosas hipótesis para explicar la marcada desaceleración de la productividad: la especialización sectorial de la industria manufacturera italiana, un modelo empresarial que depende predominantemente de microempresas y pequeñas empresas (Ciriaci y Palma 2008); una normativa laboral engorrosa (Daveri y Parisi 2010); la ineficiencia judicial (Giacomelli y Menon 2013; Esposito et al. 2013); y la falta de capital humano y/o de conocimientos directivos (p. ej., Bandiera et al. 2008; Brasili y Federico 2008; Bloom et al. 2008). Las columnas recientes de Vox han destacado la falta de reformas en los mercados de crédito, de productos y de trabajo (Manasse 2013), así como la asignación errónea de capital y de trabajo (Hassan y Ottaviano 2013).
Sostenemos que la ineficiente administración pública de Italia —una de las peor posicionadas entre las economías de la OCDE (figura 2)— podría estar contribuyendo al bajo nivel de productividad de las empresas italianas. Si bien la idea no es nueva (p. ej., Gross 2011; Pellegrino y Zingales 2014), en un artículo reciente aportamos nuevas pruebas sobre la importancia del sector público en la configuración de la productividad laboral de las empresas (Giordano et al. 2015). Utilizando datos de más de 400.000 empresas italianas, aprovechamos tanto las diferencias en la calidad de la prestación de servicios públicos dentro de Italia como las diferencias entre sectores en la necesidad de servicios públicos eficientes. Nuestros resultados sugieren que la ineficiencia del sector público frena la productividad de las empresas. Este efecto no solo es estadísticamente significativo, sino también económicamente relevante. Por ejemplo, para una empresa de un sector con una dependencia del gobierno superior a la mediana, estar en una provincia con una eficiencia pública superior a la mediana incrementa la producción por trabajador en un 13 %.
Figura 2. Italia: indicadores de calidad de la gobernanza
Fuentes: World Bank Doing Business Indicators, Foro Económico Mundial, Transparencia Internacional y estimaciones del personal del FMI.
Enfoque empírico
Para identificar el efecto causal de la eficiencia del sector público, nuestra estrategia empírica aprovecha las grandes disparidades en la eficiencia gubernamental entre las provincias de Italia.1 En un amplio abanico de indicadores de calidad de la gobernanza, existe una brecha significativa entre el centro-norte, relativamente eficiente, y el sur, rezagado.2 La figura 3 muestra nuestra medida preferida de eficiencia del sector público: los indicadores a nivel provincial calculados por Giordano y Tommasino (2013) sobre la eficiencia con la que las unidades gubernamentales transforman los insumos en productos, en relación con la provincia más eficiente, en los ámbitos de la atención sanitaria, la educación, la justicia civil, el cuidado infantil y la recogida de residuos.3
Figura 3. Italia: eficiencia del sector público y productividad laboral de las empresas
Eficiencia del sector público
Productividad laboral de las empresas
Notas: La eficiencia del sector público a nivel provincial procede de Giordano y Tommasino (2013). La productividad laboral de las empresas se mide como producción real por coste de empleado. El mapa del panel derecho representa la mediana de cada provincia basada en datos de Orbis de 2007.
De forma similar, existen disparidades regionales sustanciales en la productividad de las empresas. En nuestra muestra, la empresa mediana del norte produce un 9,5 % más por cada euro gastado en empleados que la empresa mediana del sur, y el rendimiento mediano de los activos es 180 puntos básicos superior. Incluso una inspección visual superficial revela que las provincias con mayor eficiencia del sector público también tienden a presentar una mayor productividad a nivel de empresa. Sin embargo, esta simple correlación no implica necesariamente una relación causal. Las provincias con baja eficiencia del sector público pueden diferir en su estructura industrial, en la composición por tamaño de sus empresas y en otros muchos aspectos que afectan a la productividad laboral, con independencia de la eficiencia gubernamental.
Para establecer un vínculo causal entre la eficiencia gubernamental y la productividad de las empresas, empleamos una versión sencilla del marco de Rajan y Zingales (1998). En particular, nuestro supuesto de identificación es que la productividad de las empresas de sectores más dependientes del gobierno se vería más afectada por la ineficiencia gubernamental. Dicho de otro modo, el efecto causal de la eficiencia gubernamental se recoge en la diferencia, entre provincias con distinta eficiencia gubernamental, en las brechas de productividad entre empresas que operan en sectores más o menos dependientes del gobierno. La dependencia del gobierno se aproxima mediante la frecuencia de las noticias sobre un sector que mencionan al gobierno (Pellegrino y Zingales 2014).
Eficiencia del sector público y productividad de las empresas
Nuestro principal hallazgo es que la ineficiencia del sector público reduce significativamente la productividad a nivel de empresa. Las empresas de sectores más dependientes del gobierno son más productivas en las provincias donde el sector público presta los servicios públicos clave con mayor eficiencia (figura 4). Medimos la productividad laboral como el cociente entre los ingresos de explotación (o el valor añadido bruto) y los costes de los empleados (o el número de trabajadores). El rendimiento de los activos y la producción total se utilizan como indicadores alternativos de la productividad de la empresa. En todas las medidas observamos un patrón similar: mayor productividad de las empresas de sectores dependientes del gobierno en provincias con gobiernos más eficientes.
Figura 4. Efecto de la eficiencia del sector público en la productividad de las empresas
Nota: Estimación puntual e intervalo de confianza del 95 %, en porcentaje)
Fuentes: Orbis et al. (2014); Giordano y Tommasino (2011); estimaciones del personal del FMI.
Este efecto es económicamente significativo. Para dar una idea de las magnitudes en juego, en el caso de una empresa que opera en un sector caracterizado por una dependencia del gobierno superior a la mediana, estar en una provincia con una eficiencia pública superior a la mediana incrementa la producción por euro gastado en salarios en un 11,3 % y el valor añadido bruto por euro gastado en empleados en un 4,3 %.4
También observamos una heterogeneidad significativa en el impacto de la eficiencia gubernamental según el tipo de empresa. La ineficiencia gubernamental afecta sobre todo a las empresas más jóvenes y a las más grandes de nuestra muestra (establecimientos con más de 250 trabajadores). Además, existen indicios de que la prestación eficiente de los servicios que son responsabilidad de las delegaciones locales de la administración central es más importante que la de los servicios prestados por los propios gobiernos locales.5
Italia podría materializar ganancias de productividad significativas
Nuestro análisis sugiere que Italia podría obtener ganancias macroeconómicas de productividad significativas si la eficiencia media del sector público mejorara desde los niveles actualmente bajos: si la eficiencia del sector público alcanzara la frontera en todas las provincias, la productividad de las empresas, medida como producción por euro gastado en salarios, podría aumentar hasta un 22 % en los sectores más dependientes del sector público, mientras que el valor añadido bruto por coste de empleados podría pasar del 2 % al 10 %. Para la empresa media, la producción se expandiría un 3 %.
El impacto de aumentar la eficiencia del sector público podría ser potencialmente mucho mayor que el de otras intervenciones sugeridas por la literatura empírica existente. Por ejemplo, varios estudios han documentado la importancia del desarrollo financiero local para el crecimiento y la productividad en Italia (véanse Guiso 2004, d’Alfonso 2004 y Barra et al. 2013). En nuestro documento de trabajo calculamos el aumento de la productividad laboral de las empresas si el desarrollo financiero de todas las provincias alcanzara el nivel de la provincia financieramente más desarrollada. La figura 5 presenta nuestros resultados tanto para la eficiencia del sector público como para el desarrollo financiero. Los dividendos de elevar la eficiencia del sector público parecen ser sustancialmente mayores.
Figura 5. Italia: ganancias derivadas de aumentar la eficiencia del sector público y del desarrollo financiero
Referencias
Bandiera, O, L Guiso, A Prat y R Sadun (2010), “Italian Managers: Fidelity or Performance?”, en T Boeri, A Prat y A Merlo (eds.) The Ruling Class: Management and Politics in Modern Italy, Oxford: Oxford University Press.
Barra, C, S Destefanis y G Lavadera (2013), “Financial Development and Economic Growth: Evidence from Highly Disaggregated Italian Data”, CSEF Working Paper 346.
Bloom, N, R Sadun y J Van Reenen (2008), “Measuring and Explaining Management Practices in Italy”, Rivista di Politica Economica 98(2): 15-56.
Brasili, A, y L Federico (2008), “Recent Developments in Productivity and the Role of Entrepreneurship in Italy: An Industry View”, Rivista di Politica Economica 98(2): 179-214.
Cannari L, M Magnani y G Pellegrini (2010), Critica della ragione meridionale. Il Sud e le politiche pubbliche, Laterza Editori, Bari.
Ciriaci, D, y D Palma (2008), “The role of knowledge-based supply specialisation for competitiveness: A spatial econometric approach”, Papers in Regional Science 87(3): 453-475.
D’Alfonso, E (2010), “The Italian Financial Development and the Regional Impact on Growth,” Working Paper 3, UniCredit and Universities.
Daveri, F, y M L Parisi (2010), “Experience, Innovation and Productivity – Empirical Evidence from Italy’s Slowdown,” CESifo Working Paper Series 3123, CESifo Group Munich.
Esposito, G, S Lanau y S Pompe (2013), “Judicial System Reform in Italy — A Key to Growth,” IMF Working Paper 14/32.
Hassan, F, y G Ottaviano (2013), “Productivity in Italy: The great unlearning” VoxEU.org, 30 de noviembre.
Giacomelli, S, y C Menon (2013), “Firm Size and Judicial Efficiency: Evidence from the Neighbour’s Court,” Bank of Italy Working Paper 898.
Giordano, R, y P Tommasino (2013), “Public Sector Efficiency and Political Culture”,FinanzArchiv 69(3): 256–288.
Giordano, R, S Lanau, P Tommasino y P Topalova (2015), “Does Public Sector Inefficiency Constrain Firm Productivity: Evidence from Italian Provinces”, IMF Working Paper 15/168.
Gross, D (2011), “What is holding Italy back?“, VoxEU.org, 9 de noviembre.
Guiso, L, P Sapienza y L Zingales (2004), “Does Local Financial Development Matter?”, The Quarterly Journal of Economics, 119: 929–69.
Manasse, P (2013), “The roots of the Italian stagnation” VoxEU.org, 19 de junio.
Pellegrino, B, y L Zingales (2014), “Diagnosing the Italian Disease”, Chicago Booth Working Paper.
Notas finales
1. En Italia, una provincia es una unidad administrativa situada entre los municipios y las regiones. Italia se divide en unas 20 regiones, 100 provincias y 8.100 municipios.
2. Por ejemplo, mientras que en Lombardía se tardan unos 150 días en obtener un permiso de construcción, en Sicilia las empresas deben esperar más de 300 días para obtener un permiso similar (World Bank Doing Business Indicators 2013).
3. Utilizando datos a nivel provincial sobre el gasto público y los productos de cinco servicios públicos clave, Giordano y Tommasino (2013) estiman una frontera de producción eficiente mediante un análisis envolvente de datos no paramétrico. La eficiencia gubernamental de cada una de las 103 provincias italianas se evalúa en función de su distancia a la frontera de producción.
4. Los resultados son robustos frente a varias modificaciones del enfoque empírico de referencia, como el uso de datos de distintos años, el empleo de medidas alternativas de dependencia del gobierno o de indicadores alternativos de la calidad gubernamental.
5. Esto confirma estudios anteriores; véase Cannari et al. (2010).
Este artículo se publica en colaboración con Vox EU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autores: Raffaela Giordano es economista del Banco de Italia. Sergi Lanau es economista del FMI. Pietro Tommasino es economista del Banco de Italia. Petia Topalova es economista sénior del FMI.
Imagen: Vista del antiguo Coliseo de Roma. REUTERS/Tony Gentile
