La pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) sigue siendo una preocupación importante para la comunidad internacional y para los países en desarrollo. El problema preocupa especialmente a los pequeños Estados insulares en desarrollo (SIDS) y a las economías pequeñas y vulnerables, ya que afecta de manera desproporcionada a muchas pesquerías de las que estos Estados dependen para su seguridad alimentaria, sus medios de vida y el comercio.
La pesca INDNR es una prioridad absoluta para los SIDS del Caribe, porque siguen sufriendo importantes pérdidas económicas y flagrantes violaciones de su soberanía y jurisdicción marítima debido a la pesca ilegal. En 2010, los 17 Estados miembros del CRFM/CARICOM adoptaron por unanimidad la Declaración de Castries (Santa Lucía) sobre la pesca INDNR, que estableció un amplio marco de políticas para centrar los esfuerzos de la región en combatir el problema.
El marco se reforzó aún más con la adopción de una Estrategia regional de seguimiento, control y vigilancia (MCS) para combatir la pesca INDNR en la región de CARICOM / CARIFORUM en 2013. A nivel nacional, los países han reforzado su legislación y normativa internas, y han fortalecido la capacidad de MCS mediante inversiones en activos físicos, como buques de patrulla marítima, y en seguimiento y vigilancia, como los Sistemas de seguimiento de buques (VMS).
La pesca INDNR se debe, en gran medida, al exceso crónico de capacidad de la industria pesquera a escala mundial, junto con una gestión inadecuada —incluido un control ineficaz por parte del Estado del pabellón—, una elevada demanda del mercado y mercados dinámicos de pescado y productos del mar y, por supuesto, la codicia. Si se avanza en la solución de estas cuestiones fundamentales subyacentes, será mucho más fácil prevenir, disuadir y eliminar el problema.
En la actualidad no existe una política o régimen jurídico único e integral sobre la pesca INDNR. Se aborda mediante diversos instrumentos que buscan controlar una serie de prácticas y actividades irresponsables e insostenibles de pesca y comercio a lo largo de la cadena de valor. El instrumento no vinculante más integral que trata el problema hasta la fecha es el Plan de Acción Internacional (IPOA) de la FAO sobre la pesca INDNR . Abarca todos los sectores de la industria pesquera, desde el abanderamiento de los buques y las autorizaciones de pesca hasta el desembarque y los controles del comercio de pescado basados en el mercado. Cuando entre en vigor, el Acuerdo de la FAO sobre medidas del Estado rector del puerto abordará una parte importante del problema: cerrar los puertos pesqueros a los buques involucrados en la pesca INDNR.
La pesca INDNR es un problema internacional y multifacético que, por tanto, se aborda mejor de manera integral, mediante un marco internacional general basado en la cooperación entre Estados. Dado que el pescado es, con mucho, el producto básico más comercializado, y que casi el 38 por ciento del pescado capturado se destina al comercio internacional, las medidas de política comercial deben ser parte integral de toda política general destinada a combatir el problema. Las medidas de política comercial pueden, en efecto, cerrar progresivamente los mercados al pescado y los productos del mar procedentes de fuentes INDNR, así como influir en los Estados para que adopten medidas adecuadas con el fin de fortalecer gradualmente los sistemas de gestión pesquera y eliminar el exceso de capacidad de sus flotas pesqueras.
En los últimos años, la acción para combatir la pesca INDNR parece haberse centrado en gran medida en la adopción de medidas unilaterales por parte de Estados o bloques comerciales que constituyen grandes mercados para el pescado, como la UE. Estados Unidos avanza ahora rápidamente para desarrollar su propia respuesta unilateral mediante el trabajo del Grupo de trabajo presidencial para combatir la pesca INDNR y el fraude relacionado con los productos del mar. Dada la magnitud del problema y la lentitud o falta de una respuesta decisiva de la comunidad internacional, las medidas unilaterales podrían justificarse como una forma razonable de proceder en este momento, ya que han demostrado ser relativamente eficaces. No obstante, es necesario actuar con cautela al crear estas políticas y al aplicarlas en la práctica.
Aún no hay consenso sobre la aplicación de los Reglamentos de la UE de 2008 sobre la pesca INDNR. Su aplicación y sus efectos deben supervisarse y analizarse cuidadosamente en los próximos meses y años. Preocupa especialmente la posibilidad de que generen discriminación, restricciones al comercio, una competencia limitada por las oportunidades de pesca en alta mar y una carga pesada y desproporcionada para los SIDS y otras economías pequeñas y vulnerables. También cabe señalar que los reglamentos de la UE podrían entrañar un mayor riesgo competitivo en los casos en que las capturas sean realizadas principalmente por operadores de pequeña escala. Hasta ahora, parece que la UE no está persiguiendo con la misma intensidad a sus propios Estados miembros y nacionales que participan en la pesca INDNR que a terceros Estados que compiten con su flota en alta mar.
Otra debilidad es que las medidas unilaterales tendrán poco o ningún efecto sobre el pescado y los productos pesqueros capturados mediante pesca INDNR, pero destinados a los mercados nacionales o a mercados no regulados; por tanto, las medidas unilaterales podrían simplemente desviar los productos hacia otros mercados. Es una posibilidad real, dada la magnitud del mercado y el amplio comercio mundial de pescado y productos del mar.
Por estas razones, las medidas unilaterales claramente no son la mejor forma de combatir la pesca INDNR. Se asemejan más a medidas temporales y provisionales que, con el tiempo, deberían conducir al desarrollo de soluciones más integrales, cooperativas y de largo plazo. Estas medidas deberían adoptar la forma de acuerdos plurilaterales y multilaterales vinculantes que cierren no solo unos pocos mercados grandes, sino todos los mercados del mundo al pescado y los productos pesqueros INDNR. Al mismo tiempo, esto podría abordar otras dimensiones del problema. La mejor manera de avanzar es contar con un sistema eficaz y eficiente para combatir la pesca INDNR que, además de ser justo, sea percibido como justo, equitativo, transparente y no discriminatorio.
Los instrumentos plurilaterales y multilaterales vinculantes podrían basarse en las medidas fundamentales del FAO-IPOA sobre la pesca INDNR y en los principios y mecanismos de las medidas unilaterales existentes, como los Reglamentos de la UE sobre la pesca INDNR, complementados por el principio que sustenta la Ley Lacey de Estados Unidos para reforzar la aplicación, un ámbito que requiere especial atención. La idea consiste en utilizar herramientas disponibles que han dado buenos resultados en otros lugares, pero ampliarlas a escala regional y mundial.
Espero que las medidas unilaterales actuales creen un entorno más favorable para desarrollar enfoques multilaterales y regionales. En efecto, podrían cambiar las reglas del juego al generar el impulso necesario para marcos mundiales y regionales más sólidos.
Por último, desde la perspectiva de los SIDS del Caribe —y de la mayoría de los Estados en desarrollo—, las medidas destinadas a mejorar su capacidad para gestionar el problema mediante la aplicación de regímenes eficaces de gestión pesquera son fundamentales para abordar eficazmente el problema de la pesca INDNR a largo plazo. Como se señaló anteriormente, si no se corrige esta debilidad fundamental, los avances para prevenir, disuadir y eliminar la pesca INDNR serán limitados. El fortalecimiento de capacidades requerirá ayuda, capacitación y apoyo técnico.
Este artículo se publica en colaboración con e15Initiative. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Milton Haughton es director ejecutivo del Mecanismo Regional de Pesca del Caribe.
Imagen: Trabajadores caminan sobre cajas de plástico con distintos pescados a la venta en un mercado mayorista de pescado y otros productos del mar en Mahachai, en la provincia de Samut Sakhon, Tailandia. REUTERS/Damir Sagolj
