Nepal vivió un conflicto armado entre 1996 y 2006. Unas 14.000 personas perdieron la vida y miles más resultaron heridas o desplazadas. La guerra fue consecuencia de agravios profundamente arraigados. La mayoría marginada del país –personas pobres, indígenas y de «casta baja», jóvenes y mujeres– se sentía indignada por estar excluida del poder, la riqueza y las oportunidades en un país dirigido en gran medida por élites hindúes masculinas de edad avanzada.
Pese a los avances logrados en el proceso de paz, la investigación demuestra que muchos nepalíes sienten que las cosas solo han mejorado para los «fuertes» de la sociedad.
Nepal también es propenso a los desastres. Las inundaciones y los deslizamientos de tierra se producen cada año, causando pérdidas de vidas, bienes y medios de vida. Además, se encuentra sobre una importante falla sísmica. Aunque Nepal anticipaba un terremoto –ambos autores vivieron en Katmandú en los últimos años, donde la perspectiva del «gran terremoto» preocupaba por igual a nepalíes y extranjeros–, los desafíos de preparación eran abrumadores.
Sus parlamentos provisionales de la posguerra se han visto absorbidos por los debates sobre una nueva constitución. Había poco interés político en aprobar legislación. Una ley de preparación ante desastres llevaba ocho años en elaboración. Ahora, está pendiente la creación de una autoridad nacional para la reconstrucción, necesaria para ejecutar los 4.000 millones de dólares de asistencia internacional comprometidos.
La política de la preparación y la respuesta
Allí donde existían las normativas adecuadas, ha sido difícil ponerlas en práctica. La pobreza y la urbanización acelerada han llevado a la población a construir viviendas de forma apresurada y barata, prestando poca atención a los códigos de construcción.
La injerencia política generalizada y la corrupción, así como las culturas derivadas del elitismo arraigado en Nepal y de la guerra, debilitan también la capacidad del gobierno para hacer cumplir los códigos. La política clientelar hizo que Nepal fuera aún más vulnerable en la fase de respuesta a los desastres. Cuando los políticos han tenido influencia sobre los altos funcionarios, los recursos se han canalizado hacia sus electores para generar apoyo político.
La respuesta de la sociedad civil de Nepal al terremoto fue muy elogiada. Las empresas nacionales y locales, los grupos de voluntarios y la diáspora se movilizaron de forma notable, creando alianzas innovadoras para ofrecer apoyo práctico –especialmente a comunidades de difícil acceso–, mientras que las respuestas del sistema internacional y del gobierno se intensificaban lentamente.
Este tipo de apoyo entre personas sí proporcionó un sustento vital a muchas. Pero gran parte de la ayuda informal también se ha canalizado según líneas identitarias. Los grupos étnicos y religiosos han apoyado sobre todo a sus familiares, y los nepalíes que viven en el extranjero enviaron ayuda a sus comunidades de origen. Quienes tenían menos conexiones, como las personas de «casta baja» y las mujeres pobres, han recibido proporcionalmente menos asistencia.
¿Empeorará antes de mejorar?
En este momento, la política está frenando la recuperación en Nepal. El terremoto reactivó los esfuerzos constitucionales del país, que se encontraban estancados. El deseo del gobierno de demostrar liderazgo ante las críticas por la respuesta al terremoto llevó a que una nueva constitución entrara finalmente en vigor el 20 de septiembre de 2015.
Aunque es un paso político importante, sus disposiciones sobre federalismo desencadenaron protestas masivas entre grupos étnicos que se sienten engañados. Esto ha derivado indirectamente en una crisis de combustible, lo que ha restado atención a la recuperación tras el terremoto y la ha dificultado en la práctica.
La recuperación debe avanzar pese a estos contratiempos, y la comunidad internacional puede hacer más para facilitarlo. En lugar de esperar a que se establezca la autoridad nacional de reconstrucción para gestionar la enorme suma de asistencia, los donantes deberían liberar los fondos por tramos a la Comisión Nacional de Planificación. Esto permitiría avanzar sin asumir demasiado riesgo.
Reconstruir mejor significa construir paz
Una vez en marcha, el impulso posterior al terremoto para «reconstruir mejor» debe orientarse a avanzar en la rendición de cuentas, la igualdad y la cohesión social como base de la resiliencia en Nepal. Abordar la politización y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones deben ser prioridades en la ejecución de la recuperación, para lograr una gobernanza más receptiva.
Si se hacen bien, los proyectos de infraestructura pueden ofrecer a los nepalíes excluidos nuevas oportunidades de participación. Se podría dar a las mujeres pobres y a otras personas marginadas espacios para dar forma al diseño de los edificios locales y asumir funciones en su construcción que les aporten nuevas habilidades y estatus. Los donantes y los agentes de consolidación de la paz deben influir en las agencias gubernamentales y en las empresas que lideran el esfuerzo de reconstrucción, para que integren la sensibilidad hacia las necesidades de consolidación de la paz.
En términos más generales, la distribución de recursos entre la zona afectada por el terremoto y el resto del país debe considerarse desde la perspectiva del riesgo de conflicto. Inyectar fondos en el área central de colinas, tradicionalmente mejor dotada de recursos (pero gravemente afectada), en detrimento de regiones históricamente marginadas como el Far West y el Terai, puede agravar los agravios por el privilegio de las élites. Los programas de los donantes deben garantizar un equilibrio geográfico adecuado.
En conjunto, Nepal debe abordar las fallas políticas y sociales de larga data que socavan su resiliencia tanto como sus fallas sísmicas. Y las comunidades humanitarias y de consolidación de la paz deben trabajar juntas en Nepal y en otros lugares afectados tanto por conflictos como por desastres, para integrar sus enfoques. La investigación realizada en países como Haití y Myanmar demuestra que «reconstruir mejor» implica mucho más que ladrillos y cemento.
Las agencias humanitarias, en particular, deben invertir en experiencia en conflictos, por ejemplo mediante asesores en conflictos desplegables a nivel regional, y crear mejores mecanismos para interactuar con los agentes locales de consolidación de la paz. Esto les ayudaría a comprender las dinámicas locales del conflicto y cómo su asistencia puede ayudar, y no obstaculizar, estas dinámicas. La Cumbre Mundial Humanitaria del próximo año es una buena ocasión para abordar esta necesidad apremiante.
El informe, Building Resilience in Nepal Through Public-Private Partnerships está disponible aquí
Autores: Elizabeth Drew, responsable del equipo de Instituciones Internacionales de International Alert, Barnaby Willitts-King, investigador del Humanitarian Policy Group
Imagen: Una mujer cruza la carretera desierta durante la huelga general convocada por la facción dura de los antiguos rebeldes maoístas para protestar contra el primer borrador de la nueva constitución, publicado en Katmandú el 24 de julio de 2015. REUTERS/Navesh Chitrakar
