La fortuna, escribió Maquiavelo hace quinientos años en El príncipe, es como un río violento. «Muestra su poder allí donde no se ha dispuesto la virtud para resistirla y, por tanto, dirige su ímpetu hacia donde sabe que no se han construido diques ni presas para contenerla». Gestionar los altibajos de la situación fiscal del gobierno plantea hoy desafíos similares. Necesitamos un enfoque de la política fiscal basado en los riesgos que aplique un análisis sistemático de las posibles fuentes de vulnerabilidad fiscal. Este método ayudaría a los países a detectar posibles problemas con anticipación y permitiría introducir cambios institucionales para fortalecer la resiliencia.
Antes de la década de 1970, los fuertes aumentos de la deuda pública se asociaban con las guerras mundiales y la Gran Depresión (figura 1). Pero en la década de 1970, el patrón cambió y la deuda pública comenzó una tendencia ascendente sostenida. En la década de 1990, la deuda en relación con el PIB se estabilizó, a medida que las economías avanzadas y emergentes fortalecieron sus políticas y el crecimiento era sólido. Sin embargo, la crisis financiera mundial restableció la tendencia ascendente anterior. Mientras tanto, los pasivos que por lo general no se reflejan en las cifras de deuda —como los costos de las pensiones públicas y la salud— han seguido acumulándose.
La deuda pública no solo se encuentra en niveles sin precedentes en tiempos de paz, sino que además ofrece una visión parcial de las finanzas públicas. Considerada de forma aislada, puede inducir a error. Hoy, los riesgos para las finanzas públicas son significativos. Como se describirá en el Fiscal Monitor, que se publicará el 15 de abril, el bajo crecimiento y la baja inflación en la zona del euro y Japón plantean riesgos claros e inmediatos. Las economías en desarrollo afrontan presiones derivadas de cambios desfavorables en los tipos de cambio y las condiciones de financiación. Más recientemente, la fuerte caída de los precios del petróleo y la persistencia de precios bajos de las materias primas están perjudicando a los países exportadores de materias primas.
Los pasivos contingentes vinculados a bancos en dificultades y empresas públicas con problemas son fuentes adicionales de riesgo, que a menudo se materializan cuando los fundamentos macroeconómicos son débiles. Además, cuando falta un marco institucional adecuado, estos pasivos contingentes pueden ser difíciles de limitar de antemano, porque el Estado suele actuar como asegurador de último recurso cuando algo sale mal en la economía. Una vez materializados, estos riesgos pueden extenderse rápidamente y desencadenar crisis regionales e incluso mundiales.
En este contexto de elevado endeudamiento y riesgos latentes, surgen varias preguntas clave de política económica. ¿Cómo se pueden proteger las finanzas públicas en un mundo lleno de riesgos? ¿Cómo se pueden estimar y analizar estos riesgos de manera útil? ¿Cómo puede la política fiscal contribuir a mitigar esos riesgos y promover un crecimiento más sostenible e inclusivo?
La mayoría de los marcos utilizados para analizar los riesgos fiscales se basan —explícita o implícitamente— en una serie de supuestos no examinados sobre el comportamiento y la relevancia de esos riesgos. En concreto, suponen que los riesgos fiscales son independientes (la materialización de un riesgo no hace que la de ningún otro sea más o menos probable), simétricos (los choques positivos y negativos para las finanzas públicas son igual de probables y tienen beneficios o costos equivalentes) y lineales (los costos y beneficios aumentan en proporción al tamaño de la perturbación subyacente).
La crisis mundial dejó una costosa lección sobre las limitaciones de esos supuestos. Nos recordó que, en realidad:
Los riesgos fiscales están altamente correlacionados: cuando se trata de las finanzas públicas, las malas noticias realmente «vienen de tres en tres». La figura 2 ilustra la tormenta perfecta de choques fiscales en los 10 países más afectados por la crisis. No solo hubo múltiples fuentes de aumento de la deuda, sino que además estaban vinculadas sistemáticamente: déficits del gobierno general no declarados (como los esqueletos en las cuentas de los gobiernos subnacionales); acontecimientos macroeconómicos desfavorables; pasivos contingentes frente al sector financiero, las empresas estatales y las asociaciones público-privadas (APP); y la propia respuesta discrecional del gobierno a la crisis.
Los riesgos fiscales son asimétricos: los políticos se apresuran a «contabilizar» los riesgos al alza en sus previsiones fiscales y tienden a restar importancia a los riesgos a la baja o a pasarlos por alto. Esto se ve con especial claridad en la forma en que los países tratan los activos y pasivos contingentes. Las previsiones gubernamentales suelen incluir ingresos procedentes de futuras ventas de activos para reducir las necesidades de endeudamiento, aunque no se conozcan con certeza el importe exacto ni el momento de la venta. En cambio, los gobiernos suelen excluir pasivos contingentes, como las garantías, porque no se sabe si se harán efectivas ni cuándo. El resultado es una previsión con un balance de riesgos sesgado, en la que los riesgos a la baja se subestiman sistemáticamente. La figura 3 ilustra el sesgo optimista de los países de la UE al pronosticar la deuda pública durante los últimos 12 años.
Los riesgos fiscales no son lineales. Ante perturbaciones pequeñas, es razonable suponer que los costos aumentan en proporción al tamaño de la perturbación. Sin embargo, en situaciones extremas, las consecuencias financieras, económicas, sociales y políticas pueden ser mucho mayores. Cuando los mercados perciben que la deuda pública es insostenible, pueden dispararse los tipos de interés y depreciarse los tipos de cambio. En algunos casos, los países pueden sufrir una «parada súbita» y quedar simplemente excluidos del acceso a los mercados. Esta relación no lineal entre los choques económicos y sus consecuencias puede dar lugar a lo que Olivier Blanchard llama «rincones oscuros», situaciones en las que la economía puede funcionar muy mal.
La combinación de elevados niveles de deuda con riesgos fiscales altamente correlacionados, asimétricos y no lineales exige un nuevo enfoque de la política fiscal, en el que el análisis de los riesgos fiscales informe activamente las decisiones fiscales más importantes.
Algunos elementos de este enfoque de la política fiscal basado en los riesgos ya están presentes en un número cada vez mayor de países. Muchos elaboran no solo estimaciones puntuales de la trayectoria de las finanzas públicas, sino también escenarios macrofiscales alternativos que muestran las consecuencias fiscales de los cambios en supuestos macroeconómicos clave (por ejemplo, los que publican los países de la UE como parte de sus programas de estabilidad). Algunos países ya elaboran informes de riesgos fiscales que identifican las fuentes, la magnitud y, en algunos casos, la probabilidad de riesgos discontinuos para las finanzas públicas (un ejemplo es el informe integral de riesgos fiscales publicado por Filipinas). Unos pocos países combinan estos dos enfoques en proyecciones estocásticas de los principales agregados fiscales. La Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido presenta sus previsiones en forma de «gráficos de abanico» probabilísticos, que destacan el grado de incertidumbre en torno a sus estimaciones centrales de crecimiento y endeudamiento público. Estas proyecciones se utilizan luego para estimar la probabilidad de que el gobierno del Reino Unido cumpla sus objetivos fiscales declarados a medio plazo. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el análisis de riesgos se elabora para cumplir un requisito legal o multilateral, o queda relegado a un apéndice del documento presupuestario nacional.
El FMI ya ha dado algunos pasos importantes para mejorar e informar el análisis de los riesgos fiscales entre sus miembros. Ya dispone de varias herramientas, entre ellas los gráficos de abanico incluidos en los análisis de sostenibilidad de la deuda del Fondo y el trabajo sobre los pasivos futuros derivados del gasto relacionado con la edad. También ofrecemos mapas de calor en las evaluaciones de transparencia fiscal, ya publicados para Bolivia, Costa Rica, Irlanda, Mozambique, Portugal y Rusia.
De cara al futuro, estudiaremos cómo medir, prevenir y reducir mejor los riesgos fiscales, teniendo en cuenta sus características de correlación, asimetría y no linealidad. También analizaremos cómo integrar las evaluaciones de riesgos fiscales en la toma de decisiones fiscales. Este análisis formará parte de un enfoque integral de la política fiscal que también ofrecerá orientación sobre cómo mejorar la transparencia fiscal, incluida la adopción de normas contables internacionales; analizar y pronosticar los balances del sector público; y establecer objetivos fiscales adecuados a medio plazo que equilibren el crecimiento inclusivo, la estabilidad y la gestión de riesgos. También tendrá en cuenta el papel de las inversiones públicas específicas, las reformas estructurales y las mejoras de las instituciones fiscales para fortalecer la resiliencia, respaldar el crecimiento y generar mayores «riesgos al alza» para las finanzas públicas.
Hace mucho, Maquiavelo reconoció que, para domar los ríos violentos (y la fortuna), se podía «aprovechar los tiempos de calma para construir diques y presas, de modo que, cuando luego crezcan, o bien se encaucen o su ímpetu no sea tan desenfrenado ni tan dañino». Ahora que vuelve cierta calma a la maltrecha economía mundial, el desafío actual consiste en construir el marco de diques y presas para las finanzas públicas que permita a los países capear mejor la próxima tormenta.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Vitor Gaspar es director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional. Richard Hughes es jefe de división en el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional. Laura Jaramillo es asistente del director en el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
Imagen: Un operador bursátil consulta las cotizaciones en la Bolsa alemana de Fráncfort, el 18 de diciembre de 2008. REUTERS/Kai Pfaffenbach
