Una de las grandes preguntas surgidas de la crisis financiera mundial, especialmente en la zona del euro, es cómo elevar el crecimiento potencial de un país y, al mismo tiempo, restablecer unas finanzas públicas saneadas. Por ejemplo, la zona del euro —pese a algunas noticias favorables recientes— afronta perspectivas de crecimiento revisadas a la baja junto con elevados niveles de deuda pública. La combinación de una deuda elevada y un crecimiento potencial moderado subraya la importancia de mejorar las perspectivas de un crecimiento sostenido y de unas finanzas públicas seguras y resilientes. Surge entonces una pregunta fundamental: ¿qué relación existe entre la consolidación fiscal y la reforma estructural?
Está claro que la reforma estructural fiscal puede contribuir a crear instituciones fiscales sólidas, fuertes, resilientes y favorables al crecimiento. Un ejemplo consiste en permitir que los estabilizadores automáticos —los amortiguadores fiscales automáticos— actúen en ambas direcciones para ayudar a suavizar las fluctuaciones de la actividad económica. A su vez, una mayor estabilidad tiene un impacto sorprendentemente fuerte en el crecimiento económico (consulte nuestra edición de primavera del Monitor Fiscal del FMI, que se publicará el 8 de abril, para obtener más detalles). Pero, en términos más generales, los marcos fiscales son una parte crucial de la gestión del riesgo macroeconómico, como se analiza en mi reciente artículo sobre «Diques y presas para las finanzas públicas». Una conducción prudente de la política fiscal es una piedra angular del crecimiento estable y sostenible.
La política fiscal puede desempeñar al menos otras tres funciones de apoyo al crecimiento. En primer lugar, la reforma estructural puede depender de instrumentos fiscales para su implementación. En segundo lugar, la política fiscal puede contribuir a generar consenso político en torno a la reforma estructural. En tercer lugar, puede ayudar a gestionar el momento en que se materializan los beneficios de la reforma, facilitando la transición. La reforma del mercado laboral ilustra estas tres funciones.
La reforma del mercado laboral puede recurrir a instrumentos fiscales. La reducción de los impuestos laborales y de las cotizaciones a la seguridad social puede tener un efecto positivo en el empleo y la actividad económica. Aunque conlleva costes presupuestarios directos, estos pueden reducirse si las rebajas se dirigen a grupos específicos. La figura 1 ilustra la eficacia de las cotizaciones patronales a la seguridad social focalizadas —en las personas mayores en el caso de Alemania y en los jóvenes en el de Suecia—, pues el crecimiento del empleo en los segmentos destinatarios superó al de la población en general.
La política fiscal también puede utilizarse para compensar a los grupos perjudicados por la reforma estructural propuesta. Un ejemplo típico se da cuando los cambios en la protección del empleo se combinan con medidas que benefician a los trabajadores. La figura 2 muestra que, en la década de 1990, Suecia y Finlandia aplicaron recortes de los impuestos laborales en paralelo con reducciones de la protección del empleo.
La política fiscal también puede contrarrestar los posibles efectos económicos perjudiciales de la reforma a corto plazo, lo que da tiempo para que se materialicen los beneficios a largo plazo.
Por ejemplo, puede estimularse la demanda a corto plazo mediante inversión pública productiva, cuyas condiciones se expondrán en el próximo documento de políticas del FMI, «Hacer más eficiente la inversión pública». Esto resulta especialmente apropiado cuando los tipos de interés están cerca de cero (situación que suele denominarse límite inferior cero), cuando los multiplicadores fiscales son mayores y cuando los posibles efectos negativos de algunas reformas pueden ser también más pronunciados. La figura 3 presenta las implicaciones de una reducción de la legislación sobre protección del empleo, que resulta especialmente costosa en términos de pérdidas de producción. Las simulaciones indican que la política fiscal puede compensar los posibles costes económicos de la reforma a corto plazo, aunque también aumentaría ligeramente la deuda pública en el futuro cercano.
Pero ¿cómo evaluar la función de apoyo macroeconómico de la política fiscal a la reforma estructural? Pueden plantearse varios principios.
En primer lugar, la política fiscal debe garantizar la sostenibilidad de la deuda y la confianza de los mercados. En segundo lugar, debe existir un compromiso creíble de llevar la reforma estructural hasta su plena realización. En tercer lugar, se necesita una buena estimación de los costes y beneficios de la reforma y de cómo se materializarán con el tiempo. En cuarto lugar, se requiere una evaluación general de la situación y las perspectivas macroeconómicas.
Se trata, sin duda, de cuestiones difíciles y complejas que seguiremos explorando para aprovechar plenamente las posibles complementariedades entre las políticas fiscales y estructurales.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Vitor Gaspar es director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
Imagen: Un hombre observa un panel de cotizaciones bursátiles frente a una agencia de bolsa en Tokio el 11 de mayo de 2012. REUTERS/Toru Hanai
