Este artículo forma parte de la plataforma Geostrategia del Foro Económico Mundial
El 1 de octubre, el presidente ucraniano Volodímir Zelenski celebró una sorpresiva conferencia de prensa para anunciar que su Gobierno había suscrito la denominada fórmula Steinmeier.
Propuesta por primera vez en 2016 por Frank-Walter Steinmeier, entonces ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, la fórmula busca sortear un desacuerdo que bloquea la aplicación de los acuerdos de Minsk de 2014-2015, destinados a poner fin a la guerra que comenzó cuando rebeldes respaldados por Rusia se hicieron con dos zonas de la región oriental ucraniana de Donbás.
El segundo acuerdo de Minsk prevé la celebración de elecciones en estas zonas y estipula que Kyiv les conceda un estatus especial. Sin embargo, no especifica cuál de las dos cuestiones debe producirse primero.
Moscú y los separatistas a los que respalda sostienen que debe ser primero el estatus especial, mientras que Kyiv teme que esto legitime a los regímenes que gobiernan estas zonas y haga imposibles las elecciones libres.
Steinmeier intentó buscar un punto intermedio, sugiriendo que esas zonas reciban un estatus especial provisional a partir del día de las elecciones locales, que solo se convertiría en permanente si y cuando la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) determine que la votación se ajustó a la legislación ucraniana y a las normas internacionales.
Un paso adelante
La aceptación de la fórmula por parte de Zelenski crea oportunidades, pero también riesgos. Dado que Moscú ya ha respaldado las condiciones de la fórmula, podría constituir un paso hacia la resolución del conflicto de larga data en Donbás.
Sin embargo, el Gobierno ucraniano debería avanzar con cautela para mantener las cosas en el buen camino. En particular, Kyiv necesitará una estrategia para resolver los puntos de fricción pendientes de los acuerdos de Minsk que pueda comunicar al nutrido coro de críticos internos que han denunciado la decisión del Gobierno como «capitulación».
De estos puntos de fricción, el más importante, no cubierto por la fórmula Steinmeier, es el punto 9 del segundo acuerdo de Minsk, que prevé que Kyiv recupere el control de la frontera oriental de Ucrania con Rusia solo después de las elecciones locales. Para los funcionarios de Kyiv, este calendario es inaceptable, ya que afirman que permitiría celebrar elecciones «a punta de pistola»: los votantes estarían en peligro y las urnas legitimarían las administraciones de facto de los separatistas.
Revelador, en su declaración en la que respaldaba la fórmula, Zelenski destacó una reserva importante: que su Gobierno rechazaría las elecciones antes de que las tropas rusas abandonen el territorio ucraniano.
Moscú deberá retirar las tropas cuya presencia no ha admitido, y los combatientes separatistas que se nieguen a desarmarse deberán hacerlo
El texto que acompaña al anuncio de Zelenski del 1 de octubre subraya que las elecciones deben celebrarse con arreglo a la legislación ucraniana. Dado que la legislación ucraniana no está vigente en las zonas controladas por los separatistas, el texto puede interpretarse en el sentido de que Kyiv sigue considerando que debe controlar plenamente estas zonas antes de que nadie vote.
Para que Kyiv recupere este control será un desafío. Moscú deberá retirar las tropas cuya presencia no ha admitido, y los combatientes separatistas que se nieguen a desarmarse deberán hacerlo. El primer paso debería ser el desenganche bilateral de las tropas ucranianas y de los separatistas respaldados por Rusia a lo largo de la línea del frente, algo que ambas partes acordaron la semana pasada.
El desenganche debería facilitar un alto el fuego estable que sustituya al actual, que se resquebraja periódicamente; también debería permitir que Kyiv restablezca gradualmente los vínculos con sus ciudadanos en las zonas controladas por los separatistas.
Obstáculos inevitables
Aun así, incluso este paso es objeto de controversia. Algunas fuerzas progubernamentales han manifestado públicamente su oposición a la retirada. Los combatientes respaldados por Rusia, por su parte, afirman que dudan en retirarse y son escépticos respecto a que Kyiv pueda persuadir a sus propias fuerzas para que lo hagan. Mientras tanto, Moscú se ha negado a garantizar la retirada de las fuerzas que respalda, alegando que no las controla.
Pese a los obstáculos inevitables y a las señales preocupantes sobre el terreno, el acuerdo conjunto de Kyiv y Moscú con la fórmula debería, al menos, posibilitar una nueva reunión en el marco del Formato Normandía. Esta reunión reuniría a los dos países con Francia y Alemania para mantener conversaciones por primera vez desde octubre de 2016 y les brindaría la oportunidad de precisar aún más la secuencia de los pasos establecidos en los acuerdos de Minsk.
Para optimizar las posibilidades de paz, Kyiv debería adoptar ahora varias medidas propias:
Elaborar una estrategia para comunicar al público con precisión qué hace y qué no hace la fórmula Steinmeier: abre la puerta a nuevas negociaciones, pero no cede territorio a Moscú ni a los separatistas. No comunicar estos puntos podría provocar protestas callejeras y la oposición de un parlamento que deberá aprobar las condiciones del estatus especial de Donbás.
Garantizar que el desenganche continúe según lo prometido, entre otras cosas mejorando la comunicación con las tropas de base en la línea del frente y calmando los temores de parte de la población de que el proceso sea unilateral. Kyiv, Moscú y los separatistas deberán acordar un procedimiento para exigir responsabilidades a quienes violen el alto el fuego y transmitir claramente tanto las normas como las sanciones por las infracciones a cada nivel de la cadena de mando de ambas partes.
Planificar pequeños pasos concretos para restablecer los vínculos con los residentes de los territorios controlados por los separatistas, que se darían tras el desenganche de las tropas. Entre ellos deberían figurar el restablecimiento del transporte público entre las zonas controladas por el Gobierno y las controladas por los separatistas, la legalización del pequeño comercio a través de la línea de separación y la disposición a suavizar las leyes que limitan el uso del ruso en el espacio público de Ucrania.
Consultar estrechamente con Francia y Alemania antes de la cumbre del Formato Normandía para garantizar que la seguridad de Ucrania siga ocupando un lugar prioritario en su agenda.
Gran parte de esto será difícil. Los incidentes en la línea del frente o la extensión de las protestas en el territorio controlado por el Gobierno podrían descarrilar los avances. Por el momento, sin embargo, la aceptación por parte de Zelenski de la fórmula Steinmeier parece una jugada astuta que abre nuevas posibilidades de paz sin socavar la necesidad de seguridad y soberanía de Kyiv.
Un posible paso hacia la paz en el este de Ucrania, el Grupo Internacional de Crisis
