El gobierno debe recuperar su antiguo papel como innovador. A menudo se afirma que el gobierno es incapaz de innovar; sin incentivos equivalentes a los beneficios, los funcionarios públicos no tienen motivos para hacerlo. Esta idea cobró fuerza en la década de 1980 y desencadenó dos décadas de rechazo al Estado. Sin embargo, al examinar la historia del gobierno digital, vemos que en la década de 1960 los gobiernos lideraron el desarrollo de la tecnología informática, la digitalización de sus operaciones y la creación de sistemas de información a gran escala. No fue hasta la década de 1980 que los gobiernos empezaron a quedarse rezagados frente al mundo empresarial en materia de innovación con tecnología digital. Y, como ha demostrado Marianna Mazzucato en El Estado emprendedor, los gobiernos impulsaron muchas de las innovaciones que sustentan la sociedad digital actual, desde internet y el GPS hasta el iPhone.
Una sociedad de plataformas
Vivimos en una «sociedad de plataformas», en la que pasamos una proporción cada vez mayor de nuestro tiempo en plataformas digitales, sobre todo las ofrecidas por Google, Apple y Microsoft, pero también en redes sociales como Facebook, Twitter y YouTube; plataformas de compras como Amazon y eBay, y plataformas más recientes de la economía colaborativa, como Uber y Airbnb. Todas estas plataformas funcionan según el principio de que cuanto más tiempo pasamos en ellas y más cosas hacemos, más datos generamos; esos datos pueden utilizarse para mejorar los servicios ofrecidos, de modo que pasemos más tiempo allí, en un círculo virtuoso de uso, generación de datos e innovación. Esta sociedad de plataformas también ejerce diversas presiones sobre el gobierno para que innove con tecnología digital y datos.
La presión más evidente para innovar proviene de la década de austeridad y recortes que siguió a la crisis financiera de 2008, que empujó a los gobiernos a hacer «más con menos» mediante la tecnología y a introducir programas de «lo digital por defecto» en lugar de costosos enfoques multicanal. Otras presiones provienen de los enormes volúmenes de datos transaccionales generados por la sociedad de plataformas y por el propio gobierno digital, que podrían utilizarse para innovar en materia de políticas, por ejemplo mediante la formulación predictiva o probabilística de políticas, como ya ocurre en la educación y la labor policial, o en las grandes ciudades, donde las tarjetas inteligentes de transporte proporcionan cantidades sin precedentes de datos detallados sobre trayectos y personas, con potencial para transformar el diseño de los sistemas de transporte.
Una sociedad digital implica que la regulación también debe ser digital: por ejemplo, los taxis están muy regulados en la mayoría de las ciudades, pero la plataforma de Uber, basada en datos, plantea un enorme desafío a los modelos analógicos de regulación. Asimismo, la experiencia con otras plataformas hace que la ciudadanía digital tenga nuevas expectativas sobre la posibilidad de interactuar digitalmente con el gobierno; no espera tener que escribir un cheque ni rellenar un formulario (aunque a menudo debe hacerlo), y quizá ni siquiera espera poder llamar al gobierno (del mismo modo que no piensa en llamar a Amazon).
Por último, el gobierno debe innovar para hacer frente a los nuevos desafíos que la sociedad de plataformas plantea a la provisión de bienes públicos, como la seguridad y la salud pública. La ciberdelincuencia, el extremismo en línea y la radicalización, por ejemplo, están obligando a los servicios de seguridad e inteligencia a reinventarse.
¿El gobierno como plataforma para la innovación?
Todas estas presiones de la sociedad y la economía de plataformas empujan al gobierno a innovar más. ¿Puede estar a la altura de este desafío? Para lograrlo, quizá el gobierno deba desarrollarse como una plataforma en sí mismo, tal como propuso el escritor estadounidense Tim O’Reilly en su modelo Gobierno como plataforma (GaaP). O’Reilly sostiene que, si examinamos la historia de la industria informática, las innovaciones que definen cada época son marcos que hicieron posible todo un ecosistema de participación: desde el ordenador personal, pasando por internet, hasta el iPhone. Por eso, los gobiernos deberían aspirar a convertirse en una plataforma abierta que permita innovar a las personas dentro y fuera del gobierno. Propone siete principios para aplicar el pensamiento de plataformas al gobierno: estándares abiertos, «mantenerlo simple», diseño para la participación, experimentación, minería de datos, aprender de los hackers y predicar con el ejemplo.
Un país que persigue con entusiasmo el ideal de GaaP es el Reino Unido. Lo hace de forma tan explícita que el entonces ministro de Hacienda, George Osborne, citó el modelo en la revisión del gasto del otoño de 2015, y el Servicio Digital del Gobierno, organismo principal de gobierno digital, nombró a un responsable de Gobierno como plataforma. El enfoque consiste en crear una serie de componentes básicos o plataformas que puedan incorporarse a los servicios de cualquier organismo: Verify, un sistema de identidad federada; GOV.UK Pay, para realizar pagos al gobierno; y Notify, para que las personas conozcan el estado de su expediente o solicitud.
Sin embargo, el panorama de los datos está tan alejado como cabe imaginar de los gigantes de las plataformas, como Amazon o Google. Las bases de datos heredadas, propias de los departamentos más grandes e incompatibles entre sí, dificultan cualquier tipo de intercambio de datos o diseño basado en datos; sobre todo porque no existe un identificador personal único para cada ciudadano a lo largo de su vida, sino distintos identificadores que diferentes departamentos conservan con fines diferentes. Un plan para reformar los registros del gobierno, de modo que cada dato se conserve una sola vez y de forma fidedigna en el departamento que tenga la responsabilidad exclusiva sobre él, parece prometedor, pero todavía está en la línea de salida. Así que la innovación de servicios basada en datos, o el modelo organizativo de «gestión descentralizada desde un centro inteligente» que prefieren los minoristas, parece muy lejana en el Reino Unido, como en muchos otros países.
Quizá sea la pequeña Estonia, con una población de 1,2 millones, la que ofrece esperanzas para la idea del gobierno como plataforma para la innovación. El gobierno digital de Estonia se apoya en dos capas conceptuales. En primer lugar, eID es una capa de identificación segura basada en un identificador personal único: una autenticación basada en infraestructura de clave pública (PKI) incluida en una tarjeta de identidad o en una identidad móvil. En segundo lugar, X-Road permite comunicarse de forma segura entre una serie de registros donde los datos se almacenan de manera distribuida; cada dato está bajo el control de un solo departamento u organismo, y la ciudadanía puede ver qué datos tiene el Estado sobre ella, quién ha accedido a ellos y con qué propósito. Estas dos capas permiten una tercera capa de servicios, en la que los departamentos pueden desarrollar los servicios que consideren oportunos, siempre que estén integrados con X-Road.
Aunque Estonia nunca adoptó explícitamente el modelo GaaP, X-Road y eID parecen ofrecer la plataforma para la innovación que O’Reilly tenía en mente: departamentos y organismos, así como bancos, empresas y compañías de telefonía móvil, desarrollan sus propios servicios digitales sobre esas dos capas. Aún no se trata de un entorno de formulación de políticas basado en datos, pero las posibilidades están ahí. Estonia sigue sin duda el principio de GaaP de predicar con el ejemplo: ofrece X-Road gratuitamente a otros países como medio para comunicar sus propios registros de datos. Finlandia, Omán, Azerbaiyán y Palestina ya han adoptado el sistema, y Canadá muestra interés. En el verano de 2016, la canciller alemana Angela Merkel visitó la «sala de exposición del gobierno electrónico» de Estonia.
Mantenerlo simple
El caso de Estonia ilustra la importancia del principio de GaaP de construir un sistema sencillo y dejar que evolucione, algo que O’Reilly considera esencial para que florezca la innovación: «Un sistema complejo que funciona siempre resulta haber evolucionado a partir de un sistema sencillo que funcionaba… Un sistema complejo diseñado desde cero nunca funciona y no se puede hacer que funcione». Para recuperar su papel de innovadores, quizá los gobiernos deban averiguar cómo ampliar en la práctica este pequeño ejemplo del enfoque de plataformas. Al fin y al cabo, la mayoría de los gigantes de las plataformas donde pasamos gran parte de nuestra vida —Google, Facebook, Amazon y Twitter— empezaron siendo pequeños y sencillos.
