China domina el refinado de minerales críticos, pero enfrenta sus propias vulnerabilidades de suministro, lo que pone de relieve la complejidad de las dependencias globales.
Una estrategia nacional busca equilibrar un enfoque de política industrial sólida sobre minerales críticos con el fomento de la cooperación internacional.
Un enfoque equilibrado que incluya a China en los marcos globales puede reducir las tensiones geopolíticas y favorecer soluciones sostenibles para las cadenas de suministro.
La posición de China en el centro de las cadenas de suministro mundiales y las tensiones geopolíticas actuales han llevado a las principales economías a iniciar una estrategia de “de-risking” frente a China. Sin embargo, el suministro de minerales críticos despierta una preocupación creciente, mientras que la postura de política exterior china de utilizar el comercio como arma ha generado recelos en Occidente.
¿Hasta qué punto es China “el problema” en lo que respecta a las cadenas de suministro de minerales críticos? Esta cuestión no debe abordarse desde una óptica unilateral y geopolítica; exige una comprensión más matizada de las múltiples estrategias de China en materia de minerales críticos.
El desafío chino
Si bien es posible que China no posea de forma natural la mayor parte de los recursos minerales mundiales, ha dominado el proceso de refinado como mayor importador de minerales críticos, que procesa y suministra al resto del mundo.
Estados Unidos, India y Alemania siguen a China como grandes importadores; Estados Unidos, Chile, Suiza y Australia también han registrado fuertes aumentos en las exportaciones de minerales críticos en bruto, semiprocesados o procesados.
China afronta los conocidos retos de la dependencia, las interrupciones del suministro y la volatilidad de los precios. Dado su papel como mayor centro manufacturero del mundo y su condición de fuente de numerosas tecnologías verdes, el país prevé seguir enfrentándose a escaseces y retos de suministro en un amplio espectro de minerales críticos.
Estrategias sobre minerales críticos en el mundo
Los gobiernos han puesto en marcha diversas respuestas de política para asegurar el acceso a los minerales críticos. Por ejemplo, la caja de herramientas de la Unión Europea ha instado a aumentar la producción y el reciclaje de minerales críticos en el propio territorio y a crear alianzas que faciliten el comercio y la inversión en el sector de minerales críticos en el exterior.
De forma similar, Estados Unidos ha desarrollado una estrategia multifacética para reforzar las cadenas de suministro de minerales críticos y diversificarse al margen de China, que incluye relocalizar las cadenas de suministro entre “socios de confianza”, acuerdos bilaterales con aliados y asociaciones más amplias impulsadas por Estados Unidos en el marco de la Asociación para la Seguridad de los Minerales y el Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF).
Dado que China sigue siendo un actor clave en la economía mundial, las medidas destinadas a reformar las cadenas de suministro de minerales críticos no deberían excluir al país.
Al mismo tiempo, economías ricas en recursos, como Indonesia, Chile, México y Zimbabue, han recurrido a restricciones a la exportación, nacionalizaciones, y a otras herramientas diseñadas para fomentar las instalaciones de transformación nacionales. Los ejemplos más destacados son el refinado de níquel y las baterías de vehículos eléctricos en Indonesia.
Aunque todas estas respuestas responden a preocupaciones legítimas y objetivos estratégicos, son predominantemente de carácter introspectivo y podrían constituir una fuente potencial de significativas interrupción de las cadenas de suministro de minerales críticos.
Estrategias y políticas chinas en síntesis
Las estrategias de China sobre minerales críticos se originaron en la década de 1970 con la industria de las tierras raras, que alcanzó una escala y una eficiencia sin precedentes, al tiempo que afrontaba retos como la minería ilegal, la sobreproducción, el contrabando, el agotamiento de los recursos naturales y la contaminación.
Surgió un enfoque equilibrado para facilitar reformas industriales que protejan los recursos naturales y el medioambiente mediante la tecnología, la innovación y el desarrollo sostenible.
El relativamente reciente Plan Nacional de Recursos Minerales, 2016-2020, identificó 24 “minerales estratégicos”, entre minerales metálicos y no metálicos y recursos energéticos. También describió la estrategia general del país para la industria de los recursos minerales, que combina políticas orientadas hacia dentro y hacia fuera.
Dentro de China, el foco está en fomentar las actividades mineras, mejorar el uso eficiente y la conservación de los minerales, modernizar las estructuras industriales, impulsar la innovación y promover una economía circular y el “desarrollo verde” de la industria. En el ámbito exterior, el foco ha estado en promover la cooperación internacional en minería dentro y fuera de China.
Una narrativa equilibrada
Analizar las estrategias de China sobre minerales críticos exclusivamente desde una óptica geopolítica genera malentendidos y confrontación.
La estrategia de “desriesgo” contemplada en el Comunicado de los líderes del G7 de Hiroshima de 2023 es un ejemplo claro. Pese a presentarse como más moderada frente a la noción más radical de “desacoplamiento”, existe poca diferencia entre ambos enfoques. El desacoplamiento y el desriesgo significan lo mismo en cuanto a prescripciones de política y resultados prácticos.
No obstante, la evolución del enfoque de China sobre minerales críticos sugiere que se justifica una narrativa más equilibrada. Es decir, el principal motor de estas estrategias han sido las necesidades económicas internas de China y sus prioridades políticas.
La presión económica de China
El reciente uso que ha hecho China de la presión económica contra Australia y Lituania es difícil de justificar. Un ejemplo notable relacionado con minerales críticos se produjo hace más de una década, cuando China restringió las exportaciones de tierras raras a Japón durante una disputa por el mar de la China Oriental.
Contrariamente a la narrativa popular, los datos empíricos sugieren que las restricciones respondieron a los esfuerzos de China por reducir sus niveles de exportación de tierras raras y no se dirigieron contra ninguna economía en concreto.
Más recientemente, China impuso controles a la exportación de germanio y galio. Aunque esta medida también generó preocupaciones por coerción económica, fue ampliamente interpretada como una respuesta a las restricciones de Estados Unidos a la exportación de chips avanzados y de otras tecnologías críticas a China. En este contexto, ambas partes han adoptado acciones coercitivas invocando la seguridad nacional.
La lección para China de sus acciones coercitivas contra Australia y Lituania es que tales acciones amenazan a la comunidad global y provocan fuertes reacciones. El coste reputacional resultante para China puede, por tanto, ser desproporcionadamente alto.
Avanzar mediante la cooperación
Dado que China sigue siendo un actor clave en la economía mundial, las medidas destinadas a reformar las cadenas de suministro de minerales críticos no deberían excluir al país.
Por ejemplo, el Acuerdo de Cadena de Suministro del IPEF puede lograr mejores resultados al implicar a China en la elaboración de mecanismos de colaboración para abordar los riesgos de la cadena de suministro, la falta de transparencia, las políticas no basadas en el mercado y las restricciones comerciales innecesarias.
Alternativamente, foros inclusivos como la Organización Mundial del Comercio también pueden utilizarse para debatir las mismas cuestiones.
La narrativa predominante, basada en la geopolítica, que considera a China como un riesgo, puede resultar contraproducente si el objetivo es minimizar las perturbaciones y la incertidumbre en las cadenas de suministro mundiales. Una narrativa más equilibrada es el primer paso hacia una respuesta coherente y coordinada a escala mundial en materia de políticas.
