Las normas fiscales de la Unión Europea han experimentado algunas mejoras muy necesarias en los últimos años, pero aún queda mucho por hacer. Además de adolecer de falta de claridad en cuestiones clave, la política fiscal de la UE sigue centrada en exceso en objetivos a corto plazo, como refleja su énfasis innecesario en los objetivos de déficit nominal dentro de ciclos presupuestarios anuales.
Sin duda, todos los países de la UE tienen un interés real en la sostenibilidad fiscal de los demás Estados miembros. Pero los déficits anuales son indicadores poco fiables de la probabilidad de que un miembro tenga que devolver la deuda de otro. Es útil que ahora pueda invocarse la existencia de circunstancias excepcionales para distribuir la carga de los ajustes necesarios a lo largo de más de un año. Pero eso no elimina el sesgo a corto plazo inherente a las normas fiscales de la UE.
En un mercado plenamente integrado, la financiación anual de los déficits públicos no debería ser un problema, siempre que el volumen de deuda sea sostenible. Por eso, la UE debería esforzarse por crear un marco fiscal cuyo único objetivo sea garantizar la sostenibilidad de la deuda de sus miembros. Por definición, este objetivo sería específico para cada país. No exigiría un déficit general inferior al 3 % del PIB todos y cada uno de los años, en todos y cada uno de los países. Pero sí requeriría un marco analítico más sofisticado que el actual, que se limita a distinguir entre países según cumplan o no el límite de deuda pública de la UE, equivalente al 60 % del PIB.
La eurozona está mucho mejor preparada para gestionar las presiones fiscales que antes. El programa de «operaciones monetarias de compraventa» del Banco Central Europeo ofrece un importante respaldo a la sostenibilidad de la deuda. Y una unión bancaria, una vez completada, debería contener el riesgo de crisis financiera y contagio. Mientras tanto, la expansión cuantitativa del BCE ha reducido el temor a que los gobiernos se queden sin liquidez, al menos por ahora.
Los esfuerzos por hacer las normas más flexibles son una evolución bienvenida, pero persisten deficiencias, sobre todo porque los riesgos de implementación dificultan cuantificar los efectos macroeconómicos de los cambios en las normas. Por ejemplo, no está claro cómo abordar el hecho de que las decisiones de los países grandes generan externalidades mayores, tanto positivas como negativas, que las de sus pares más pequeños, lo que sienta las bases para un trato diferente en una unión monetaria que se supone formada por iguales. Tampoco está claro qué margen de discrecionalidad se ha otorgado a la Comisión Europea para abordar esos resultados.
Ante todo, las perspectivas fiscales a largo plazo deben incorporarse plenamente a la UE y a sus Estados miembros. Habrá que rediseñar las instituciones para dar cabida a este enfoque y resolver algunas de las ambigüedades del marco actual, evitando al mismo tiempo la discriminación o la politización.
Un posible instrumento para lograrlo son los consejos independientes que el llamado pacto fiscal de la UE ha hecho ahora obligatorios para todos los países de la eurozona. A estos consejos se les encomienda evaluar la precisión de las previsiones macroeconómicas, supervisar el cumplimiento de los objetivos y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Pero sigue sin estar claro cómo encajan exactamente en el marco fiscal general; de hecho, la complejidad de las normas de la UE puede limitar la capacidad de los consejos para cumplir su función.
No debería ponerse a los consejos fiscales en la situación de tener que interpretar la letra del pacto fiscal. Sería mucho mejor asignarles la única tarea de evaluar la sostenibilidad de la deuda y asesorar a los gobiernos al respecto. Sus recomendaciones deberían ser vinculantes, pero también centrarse en el medio plazo, en lugar de en los resultados fiscales anuales.
En algunos casos, los consejos fiscales podrían imponer condiciones incluso más estrictas que las estipuladas por las normas actuales de la UE, pero se limitarían a hacer cumplir el saldo estructural que cada signatario del pacto fiscal ha consagrado en su constitución o en una legislación igualmente vinculante. En otros casos, es probable que las recomendaciones de los consejos sean menos estrictas en términos anuales que las normas actuales de la UE. En cualquier caso, las recomendaciones tendrían la ventaja de adaptarse mejor a las necesidades locales, sobre todo si los consejos rinden cuentas ante los parlamentos nacionales.
La mejor manera de preservar a lo largo del tiempo la independencia de los consejos sería mediante la supervisión y el control de arriba abajo en el ámbito de la eurozona, por ejemplo, mediante la creación de un Consejo Fiscal Europeo, encargado de garantizar que cada consejo nacional cumpla su mandato. El CFE estaría autorizado a solicitar una evaluación revisada de la trayectoria y las necesidades fiscales de un país. Con una autoridad tan limitada, no sería necesario que el CFE rindiera cuentas ni tuviera legitimidad democrática a escala europea.
Además de favorecer una perspectiva a largo plazo, esta estructura de gobernanza también respondería a algunas de las preguntas que surgen con una mayor flexibilidad. Las autoridades nacionales independientes estarían mejor situadas no solo para evaluar los riesgos de implementación, sino también para defender las reformas estructurales. Además, un sistema así implicaría poco riesgo de discriminación de arriba abajo contra los países más pequeños. Cuando los gobiernos nacionales asumieran la responsabilidad del objetivo europeo de sostenibilidad fiscal, los objetivos presupuestarios anuales impuestos por la UE quedarían obsoletos y, llegado ese momento, deberían abandonarse por completo.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autoría: Benedicta Marzinotto es profesora de Economía Política en la Universidad de Udine y miembro del Bruegel como investigadora externa.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea en Bruselas. REUTERS/Thierry Roge.
