El comercio digital es el segmento de mayor crecimiento del comercio internacional, con beneficios como el aumento de la productividad y la innovación.
La moratoria de la OMC sobre los aranceles digitales impide que los países graven las importaciones digitales.
Algunos países abogan por poner fin a la moratoria para ganar "espacio de políticas" mediante los aranceles digitales.
Esta investigación compara dos formas de gravar el comercio digital: los aranceles y el IVA.
El comercio digital, desde la venta de software hasta el streaming de películas, desempeña un papel más importante que nunca en la economía mundial. Su crecimiento meteórico ha renovado el interés por las implicaciones que esta forma de globalización podría tener para la economía mundial, las oportunidades de desarrollo y el empleo (Baldwin 2019, Nayyar 2023). Una cuestión relacionada es cómo los países, especialmente las economías en desarrollo, deben adaptar sus políticas a la creciente digitalización del comercio internacional (IMF et al. 2023).
En nuestro trabajo reciente (Hanappi et al. 2023), estudiamos cómo deben gravar los países los flujos de comercio digital. Esta cuestión es central en los debates actuales de la OMC. Reconociendo las numerosas oportunidades nuevas que ha creado la digitalización, los miembros de la OMC acordaron en 1998 no imponer aranceles a los flujos de comercio digital (‘aranceles digitales’). La denominada ‘moratoria de la OMC’ se ha prorrogado desde entonces, pero ahora es cuestionada por un grupo de países que reclaman más espacio de políticas, incluida la capacidad de establecer aranceles digitales. Para ayudar a evaluar los costes y beneficios de la moratoria de la OMC, en nuestra investigación analizamos si el comercio digital debe gravarse en frontera (es decir, con aranceles digitales) o en el interior mediante la tributación nacional.
Comercio digital y la moratoria de la OMC
El valor del comercio mundial de servicios prestados digitalmente alcanzó los 3,82 billones de dólares en 2022, es decir, el 54 % del comercio total de servicios a nivel mundial y el 12 % del comercio combinado de bienes y servicios, y su tasa media de crecimiento anual fue del 8,1 %, superando tanto a los bienes como a otros servicios (Figura 1). El comercio a través de canales digitales tiene varias ventajas únicas más allá de las ganancias tradicionales del comercio: contribuye a la digitalización de todos los ámbitos de la economía; permite procesos más eficientes que impulsan la productividad; promueve la interconectividad, la comunicación y, por ende, la transmisión del conocimiento y la tecnología existentes, así como la innovación; y fomenta la inclusión al reducir las barreras comerciales para las pequeñas empresas y las empresas dirigidas por mujeres (IMF et al. 2023).
Aunque los Acuerdos de la OMC abarcan todos los tipos de comercio, la única norma multilateral específica para el comercio digital es la moratoria de la OMC sobre los aranceles digitales (su nombre jurídico, algo anticuado, es una moratoria sobre los derechos de aduana aplicables a las transmisiones electrónicas). Mientras que el auge del comercio digital se debe a las innovaciones tecnológicas que hicieron posibles estas nuevas formas de intercambio internacional, los acuerdos de la OMC, como la moratoria, al actuar como mecanismo de compromiso, contribuyen a reducir la incertidumbre normativa y facilitan la inversión y el comercio. Como otros han señalado recientemente, la erosión de esta credibilidad puede tener consecuencias negativas a largo plazo (Handley et al. 2024).
Los estudios sobre el posible impacto económico de la moratoria de la OMC han sido escasos hasta la fecha y se han centrado principalmente en los efectos sobre los ingresos fiscales. Aunque estas estimaciones difieren ampliamente, los estudios existentes coinciden en que las repercusiones fiscales tienden a ser reducidas, entre el 0,01 % y el 0,33 %, como proporción de los ingresos públicos totales en promedio (Andrenelli and López González 2023). Más importante aún, creemos que este puede no ser el problema más destacado. Una cuestión diferente es si la moratoria de la OMC facilita o dificulta el diseño eficiente de políticas sobre el comercio digital.
Efectos sobre los ingresos de los aranceles frente al IVA en el comercio digital
En nuestro artículo examinamos tanto los ingresos fiscales como la eficiencia, y demostramos que los productos digitalizados importados comprendidos en el ámbito de la moratoria se gravan mejor mediante los impuestos existentes sobre el consumo interno, como el impuesto sobre el valor añadido (IVA), cuyos métodos de recaudación pueden adaptarse a las transacciones digitales.
Comenzamos estimando un límite superior de los flujos de comercio digital que surgen de la transformación de productos físicos que antes generaban ingresos aduaneros en productos digitalizados comercializados por vía electrónica. Para ello, tomamos una lista de códigos del Sistema Armonizado (SA) de seis dígitos de productos a la vanguardia de la transformación digital y calculamos un valor contrafactual del comercio basado en las tasas de crecimiento anteriores a la digitalización generalizada de la economía. Se estima que el comercio digital es la diferencia entre el comercio físico registrado en estos productos y el contrafactual. A continuación, comparamos el potencial máximo de ingresos estáticos de dos instrumentos que los gobiernos pueden utilizar para gravar estos flujos: aranceles hipotéticos en ausencia de una moratoria de la OMC e IVA.
Nuestros resultados muestran que no solo el potencial máximo de ingresos del IVA sobre el comercio de estos productos digitalizados es mayor, siendo a nivel mundial unas 2,5 veces superior al de los aranceles con los tipos actuales (Figura 2), sino que el IVA también es más eficiente desde el punto de vista económico. Esto se debe a que los IVA son (1) impuestos de base amplia sobre el consumo final que excluyen los insumos intermedios, por lo que generan menos distorsiones por cada dólar recaudado; (2) más fáciles de administrar, ya que se apoyan en la infraestructura tributaria existente; y (3) más fáciles de aplicar. Nuestro estudio analiza la amplia experiencia y las buenas prácticas emergentes con el IVA aplicado a las transacciones digitales en todos los grupos de ingresos
Al comparar los distintos grupos de ingresos, la Figura 3 revela que la diferencia en el potencial de ingresos es mayor en términos monetarios para los países de ingresos altos, debido a su gran cuota de las importaciones mundiales combinada con aranceles bajos en relación con los tipos del IVA. Los países de ingresos medianos altos y medianos bajos son heterogéneos: el potencial de ingresos es aproximadamente el mismo en el primer grupo y el IVA es superior en el segundo. Los países de ingresos bajos tienen un potencial de ingresos bajo para ambos instrumentos debido a las escasas importaciones de productos digitalizados. Solo en cinco países de los grupos de ingresos medianos bajos y bajos el potencial de ingresos estimado con aranceles supera al del IVA en más de 0,1 puntos porcentuales de los ingresos totales.
Por último, examinamos la eficiencia de distintos sistemas de IVA comparando los coeficientes de eficiencia C, un indicador que mide la proximidad del sistema de IVA de un país a un IVA ideal, es decir, uno aplicado perfectamente y con un tipo uniforme. Surgen diferencias notables entre los grupos de ingresos (Figura 4). La eficiencia C sigue siendo relativamente baja en los países de ingresos bajos y medianos bajos en comparación con los demás. Esta tendencia sugiere que en estos países podrían obtenerse ganancias de ingresos de base amplia significativas mejorando el diseño de la política del IVA e invirtiendo en medidas de administración y cumplimiento del IVA.
La moratoria de la OMC como mecanismo de compromiso para una tributación digital eficiente
Los sistemas tributarios deben adaptarse a la creciente digitalización de la actividad económica, también en el comercio internacional. Nuestra investigación compara dos opciones de política específicas para movilizar ingresos fiscales del comercio digital: medidas discriminatorias, como los aranceles, y medidas no discriminatorias de base amplia, como el IVA. Muestra que el IVA no solo es menos distorsionador y, por tanto, más eficiente, sino que también puede generar mayores ingresos. Estos flujos de ingresos podrían movilizarse mediante el IVA invirtiendo en capacidad administrativa para captar mejor los flujos digitales y aumentar la cobertura y el cumplimiento. Más allá de las ganancias estáticas de ingresos, se ha demostrado que la inversión en un sistema de IVA bien estructurado tiene beneficios a largo plazo en términos de recaudación eficiente de ingresos fiscales (Acosta-Ormaechea and Morozumi 2021).
Estas conclusiones apuntan a la moratoria de la OMC sobre los aranceles digitales como un ejemplo de mecanismo de compromiso que ayuda a los países a centrar los esfuerzos de reforma en la aplicación de políticas más eficientes. Dichos esfuerzos deben complementarse, sin duda, con la coordinación de políticas a escala mundial y el apoyo a los países en desarrollo para modernizar sus sistemas tributarios. Pero interesa a todos los países que la moratoria de la OMC se prorrogue.
