Los gobiernos cuentan con cuatro ámbitos de política relacionados con el sector financiero: fiscal, monetario, microprudencial y macroprudencial. Cada ámbito está a cargo de una autoridad gubernamental, y puede haber más de una en una misma institución, como el banco central.
Existe una clara jerarquía de reputación y poder entre esos cuatro ámbitos y las autoridades que los gestionan, determinada por la legitimidad política, la inmediatez, la historia y la claridad de la misión; cabe esperar que los desacuerdos que surjan entre ellos se resuelvan de una manera que refleje esa jerarquía (Claessens y Valencia, 2013).
La jerarquía no es estática. En momentos de tensión, es probable que cambien tanto la clasificación de los cuatro ámbitos de política como la distancia entre ellos, con consecuencias para la legislación y la planificación de políticas. Además, la clasificación de las instituciones y la de sus ámbitos de política no son iguales.
Política fiscal
El ámbito más poderoso es la política fiscal, por lo que el ministerio de Finanzas ocupa el primer lugar. Puede que no interactúe regularmente con las demás autoridades, pero, cuando lo hace, suele ser sin tener en cuenta sus preocupaciones.
Hay cuatro motivos que explican la posición central del ministerio:
El ministerio de Finanzas es la única autoridad de política de las cuatro que puede reivindicar una legitimidad democrática directa; las otras tres solo tienen autoridad delegada.
Las necesidades de financiación del gobierno son más importantes que casi cualquier otra cosa.
El ministerio nombra directamente a los máximos responsables de las demás agencias o participa directamente en el proceso de decisión, y suele facilitar la legislación necesaria.
El ministerio proporciona al banco central el respaldo de capitalización.
Política monetaria
Por debajo de la política fiscal está la política monetaria, que aplica el banco central.
Desde que lograron derrotar la elevada inflación de los años setenta y ochenta, los bancos centrales gozan de buena reputación y de una independencia considerable; suelen ser las agencias gubernamentales con autoridad delegada que tienen más poder directo y autonomía. Este poder inusual se justifica por la importancia de la política monetaria y por el deseo de impedir que los políticos manipulen los tipos de interés.
A pesar de su independencia, el banco central sigue estando supeditado al ministerio de Finanzas, quizá cada vez más. El poder delegado solo se conserva mientras el gobierno esté conforme con él.
Un ejemplo es Islandia en 2009: después de que el gobierno tuviera que recapitalizar el banco central, consideró necesario destituir al gobernador. Como carecía de medios legales para hacerlo, resolvió el problema mediante el costoso y perturbador proceso de reescribir toda la legislación del banco central.
Hay una excepción interesante: el BCE, que no está subordinado a ningún ministerio de Finanzas y está protegido por un tratado. No parece haber una manera rápida de que los políticos cambien su mandato o sus competencias, aunque, con tiempo y suficiente consenso, presumiblemente el Parlamento Europeo y el Consejo podrían encontrarla. Sin embargo, quizá como consecuencia de ello, también está sujeto a numerosas normas que limitan sus competencias, por lo que es más independiente y, a la vez, está más restringido que los bancos centrales en general.
Políticas microprudenciales
Las políticas microprudenciales (también conocidas como «micropru») se centran en la estabilidad y la conducta de cada institución financiera por separado, gozan de menos prestigio y están más directamente controladas por el ministerio de Finanzas que la política monetaria. La autoridad micropru puede estar alojada en el banco central, en una autoridad independiente o en una fórmula híbrida entre ambas.
La micropru no tiene la misma independencia que la política monetaria y depende del ministerio de Finanzas para que la normativa financiera se apruebe en el Parlamento y para obtener la cobertura política necesaria.
Es poco probable que goce de una reputación intachable. Probablemente la autoridad no recibirá mucho reconocimiento cuando las cosas vayan bien, pero, como afecta a todos los aspectos del sistema financiero, es inevitable que se produzcan fallos con regularidad.
Sin embargo, se reconoce la importancia de la micropru y sus normas son lo bastante abstrusas como para que la autoridad pueda desempeñar su labor en paz la mayor parte del tiempo (aunque, si se producen demasiados escándalos, podría disolverse y reorganizarse, como ocurrió en Alemania tras la quiebra de Herstatt Bank en 1974).
Los objetivos de la micropru pueden entrar en conflicto con las políticas macroprudenciales, por ejemplo, en lo relativo a los niveles de los requisitos de capital o a las decisiones sobre si debe permitirse la quiebra de determinadas instituciones financieras. Es más probable que la autoridad micropru venza en esos conflictos, como sostienen Danielsson et al. (2015).
Parece menos probable que los objetivos de la micropru entren en conflicto con la política monetaria; si ocurre, decidirá la autoridad de política monetaria o el ministerio de Finanzas.
Políticas macroprudenciales
Las políticas macroprudenciales («macropru») se ocupan de la estabilidad financiera y del riesgo sistémico, y cumplen funciones tanto ex ante como ex post: prevención y resolución. La autoridad macropru suele estar alojada en el banco central.
La macropru tiene la desventaja de ocuparse de un futuro lejano. Como el país típico de la OCDE solo sufre una crisis sistémica una vez cada 42 años, en promedio, normalmente no hay una crisis inminente.
A medida que se desvanecen los recuerdos de la última crisis, es probable que se cuestione cada vez más el coste de las medidas diseñadas para afrontar una crisis potencial que quizá no ocurra hasta dentro de mucho tiempo. Los otros tres ámbitos de política siempre pueden señalar una necesidad o un peligro claro e inmediato, mientras que, al menos en tiempos de paz, la macropru suele basarse en riesgos hipotéticos para proponer medidas preventivas restrictivas y, por tanto, impopulares. Hasta que se materializa una crisis, no puede hacer más que dar falsas alarmas y, con el tiempo, su credibilidad inevitablemente se resiente.
Esto significa que, cuando los objetivos de la macropru ex ante difieren de los de la política monetaria, por ejemplo, en materia de tipos de interés o de creación de liquidez, es probable que los beneficios directos e inmediatos de la política monetaria prevalezcan sobre la ventaja más lejana de reducir el riesgo sistémico. Esto ocurre sobre todo cuando una autoridad macropru pretende adoptar una postura preventiva políticamente poco atractiva.
Al igual que la autoridad de política monetaria, una autoridad macropru debe tomar decisiones políticamente impopulares, y la ausencia de interferencias políticas es importante para cumplir con éxito su misión. Los bancos centrales, encargados de ejecutar la política monetaria, han sido dotados de independencia por este motivo, lo que plantea la cuestión de si debería concederse la misma independencia a la macropru.
Muchos países han intentado dotar de independencia a la macropru mediante estructuras institucionales, normalmente comités de estabilidad financiera con representación del ministerio de Finanzas, del banco central y de la autoridad micropru.
Esta fórmula puede funcionar bien en tiempos de paz. Sin embargo, si se produce una crisis grave, el ministerio de Finanzas demostrará su poder, como vimos en 2008, y los políticos asumirán el control directo de la macropru. Es probable que la autoridad tenga menos peso que la política, porque no será ella quien tome las decisiones más críticas.
Esto es inevitable y justo. En una sociedad democrática, las decisiones importantes que afectan a la sociedad requieren legitimidad democrática, lo que exige un proceso encabezado por un representante político. La autoridad macropru puede aportar los conocimientos técnicos, pero los funcionarios no electos del banco central no deberían decidir por sí solos medidas costosas, como rescatar a grandes instituciones financieras. Esas decisiones corresponden al liderazgo político elegido democráticamente.
Por consiguiente, en tiempos de paz la autoridad macropru goza de menos independencia que la autoridad de política monetaria. La política monetaria tiene un objetivo principal y dos instrumentos: el precio y la cantidad del dinero. El gobierno y el público en general pueden supervisar directamente sus resultados, y es fácil justificar su independencia cuando el banco central cumple su objetivo.
La macropru tiene varios objetivos contrapuestos y aún más instrumentos, cuya eficacia y efectos secundarios no están demostrados. Los fracasos están a la vista de todos, pero los éxitos rara vez llaman la atención.
Aunque tanto las políticas monetarias como las macropru afectan directamente a los votantes, la macropru —por ejemplo, a través del mercado inmobiliario— puede tener un impacto aún mayor en cada votante, lo que da lugar a presiones contra medidas preventivas como los límites a la relación entre el préstamo y el valor del inmueble. Sin embargo, es más probable que las causas de una burbuja inmobiliaria se encuentren en las políticas generales del gobierno o en la política monetaria, lo que limita la capacidad de la autoridad macropru para mitigar el riesgo sistémico derivado del mercado inmobiliario.
Paradójicamente, la autoridad macropru tiene poco control sobre lo que quizá sea su motivo de preocupación más grave.
Por lo tanto, es más difícil justificar que se conceda a la autoridad macropru la misma independencia que a la autoridad de política monetaria y, en la práctica, es poco probable que ocurra. Si la política monetaria y la macropru están alojadas en la misma agencia —un banco central independiente—, la macropru podría socavar la independencia del banco central y, con ello, su credibilidad y su capacidad para ejecutar la política monetaria, como señalaron Chwieroth y Danielsson (2013).
Conclusión
En conclusión, hay cuatro ámbitos distintos que se ocupan de la política financiera y siguen un orden claro de importancia: en primer lugar, la política fiscal, seguida de la política monetaria, la macropru y, en último lugar, la micropru.
El orden de las agencias responsables de estos ámbitos es distinto. La autoridad fiscal sigue siendo dominante, seguida de la monetaria, pero la autoridad micro tiene más poder que la macro.
Además de la importancia, este orden refleja la legitimidad política, la inmediatez de los objetivos y los instrumentos, la historia, la reputación, la claridad de la misión, la vulnerabilidad a las presiones de los grupos de interés y muchos otros factores que determinan qué institución puede tomar y aplicar decisiones.
Tiene sentido dividir la política financiera en cuatro ámbitos diferenciados, pero esto puede producir resultados subóptimos cuando los ámbitos se solapan y compiten. En cambio, alojarlos en las mismas instituciones puede reducir los conflictos y facilitar la toma de decisiones, pero conlleva el riesgo de que se ignoren algunos ámbitos.
En cualquiera de los dos casos, cuando las cosas salen mal, puede verse socavada la legitimidad de las autoridades financieras. Reconocer la jerarquía y los conflictos en el diseño de las políticas y las instituciones podría conducir a mejores resultados.
