Los recientes éxitos de los movimientos populistas en Europa podrían parecer un reflejo de la erosión de la confianza en las instituciones de la UE. Esta columna se pregunta qué lecciones globales pueden extraerse de las recientes investigaciones sobre el euroescepticismo en el BCE y en otros lugares. Sostiene que tener en cuenta seriamente las preocupaciones de los ciudadanos y abordar las cuestiones prioritarias, construir sobre un sentido de unidad y velar por la confianza pública deberían inspirar un curso de acción a nivel global. Los avances insuficientes en estas dimensiones han desempeñado un papel clave no solo en el Brexit, sino también en el rechazo al orden mundial multilateral que sustenta la globalización.
En los últimos años ha crecido el interés por las causas económicas y las implicaciones del éxito del «populismo» y la política identitaria1 en todo el mundo (p. ej., Rodrik 2018). El orden mundial multilateral que sustentaba el progreso de la globalización tras la Segunda Guerra Mundial ha sufrido un rechazo en forma de deseo de devolver el control de las políticas y sus resultados al nivel nacional. Y en el periodo reciente, los riesgos para las perspectivas económicas de las economías avanzadas más citados con mayor frecuencia han sido las incertidumbres políticas relacionadas con el proteccionismo comercial, el Brexit y los riesgos geopolíticos.
El interés por el euroescepticismo fue en muchos aspectos un antecedente de esta literatura y podría encerrar algunas lecciones interesantes más allá de Europa. Sin sorpresa, muchos de quienes defendían mantener la soberanía a nivel nacional, o recuperarla, veían en la moneda única un símbolo de aquello contra lo que luchaban. La crisis de deuda soberana europea parecía darles una narrativa sencilla: «ya lo advertimos». Pero aquí radica una paradoja. Con la crisis, la confianza en la política y las instituciones (nacionales y europeas) se ha visto afectada y los partidos tradicionalmente identificados como euroescépticos han prosperado,2 pero el apoyo al euro se sitúa en un máximo histórico y el respaldo a la pertenencia a la UE se ha recuperado hasta los niveles previos a la crisis.3 ¿Qué puede explicar esta paradoja? ¿Y podemos inferir algunas lecciones relevantes para el debate global?
Tener en cuenta seriamente las preocupaciones de los ciudadanos y abordar las cuestiones prioritarias
El euroescepticismo puede definirse, en términos generales, como actitudes escépticas o negativas hacia la UE y el proceso de integración europea (Taggart 1998). La literatura tiende a distinguir entre formas «blandas» y «duras» de euroescepticismo, es decir, la oposición a las políticas de la UE y la oposición al propio proceso de integración europea, respectivamente (Taggart y Szczerbiak 2002). A medida que el apoyo generalizado a la UE se ha recuperado en los últimos años, especialmente tras el referéndum de la UE en el Reino Unido, los partidos euroescépticos se han alejado estratégicamente de las formas duras de sentimiento antiUE y antieuro (Chopin et al. 2019). De hecho, ven más potencial en criticar las políticas actuales de las instituciones de la UE y en abogar por sustituirlas por políticas que reflejen sus propias ideologías (Dennison y Geddes 2018). En otras palabras, se ha producido un debilitamiento del euroescepticismo duro y un fortalecimiento del euroescepticismo blando.
Para explicar los éxitos electorales de estos partidos, el factor clave fue la capacidad de aprovechar las cuestiones prioritarias. Por ejemplo, durante la crisis de deuda soberana europea, la situación económica y el desempleo se consideraron los desafíos más importantes para los ciudadanos europeos. A partir de 2015, el foco se desplazó hacia la inmigración. Tradicionalmente, los partidos euroescépticos han atraído a votantes ofreciendo alternativas radicales en estas cuestiones que conectaban con las preocupaciones de los ciudadanos. Estaban en una buena posición para hacerlo, ya que las cuestiones prioritarias relacionadas con los temores económicos y culturales eran también las que anteriormente habían sustentado formas más duras de euroescepticismo, incluida la campaña del Leave en el Reino Unido. Lo mismo podría no aplicarse a las cuestiones medioambientales, que están cada vez más en el centro de las preocupaciones de los europeos y benefician a los partidos ecologistas más que a los euroescépticos, como muestran las recientes elecciones al Parlamento Europeo.
El punto de partida para volver a involucrar a los ciudadanos debería ser, por tanto, escucharlos con mayor atención. La investigación basada en encuestas puede ayudar a identificar las cuestiones prioritarias y las respuestas de política adecuadas (Stantcheva 2019, Stantcheva de próxima publicación).
Además, la respuesta al euroescepticismo no es tan simple como «menos Europa». De hecho, la confianza de los ciudadanos en las instituciones nacionales es incluso inferior a su confianza en las instituciones de la UE en conjunto. Lo que realmente importa es ofrecer una respuesta oportuna a las preocupaciones de los ciudadanos, ya sea a través de políticas nacionales o supranacionales. Es la falta de respuesta —o hacer muy poco y demasiado tarde— lo que puede provocar un rechazo popular en ambos niveles. En este sentido existe una disyuntiva. Aunque las medidas supranacionales o la delegación de competencias pueden requerir negociaciones difíciles debido a las diferencias en las situaciones y preferencias nacionales, a menudo son necesarias para ofrecer soluciones eficaces a los problemas transfronterizos. Por tanto, identificar formas de gestionar la heterogeneidad de situaciones y preferencias es esencial (Jamet 2011).
Construir sobre un sentido de unidad
Sin embargo, el apoyo popular depende de algo más que de atender las preocupaciones de los ciudadanos. El sentido de comunidad —y las narrativas económicas, políticas e históricas en las que se basa (Eichengreen 2018)— también importa. En el Reino Unido, la percepción de que la UE amenazaba la identidad cultural nacional propició un terreno fértil para el voto a favor de abandonar la UE.4 De forma simétrica, la moneda única constituye un ejemplo del impacto positivo de la identificación europea. Esto se ilustra con la divergencia entre el apoyo al euro y la confianza en el BCE (Figura 1). Mientras que el primero se mantuvo estable en niveles altos, la segunda cayó bruscamente durante la crisis y solo se recuperó lentamente en los últimos años. La literatura ha buscado explicaciones a esta divergencia analizando datos a nivel individual (Bergbauer et al. 2019). El apoyo al euro parece tener un fuerte componente basado en valores. Se correlaciona positivamente con los sentimientos de identidad europea y con el apoyo a la idea de integración europea (Hobolt 2014, Hobolt y Wratil 2015). En cambio, la confianza en el BCE parece depender más del rendimiento percibido de la UE. Las opiniones favorables sobre la economía europea,5 las expectativas de una futura recuperación económica (Farvaque et al. 2012, Kaltenthaler et al. 2010), así como la satisfacción con el funcionamiento democrático y el rendimiento de la UE (Kaltenthaler et al. 2010), la confianza en otras instituciones de la UE6 (Ehrmann et al. 2013, Hayo y Neuenkirch 2014) y la satisfacción con las medidas de la UE frente a la crisis (Bergbauer et al. 2019) guardan todas una correlación positiva con la confianza en el BCE.
Figura 1 Apoyo neto al euro y confianza en el BCE, 1999-2018
La resiliencia del apoyo a la pertenencia a la UE y al euro se sustenta, por tanto, en un fuerte sentido de identidad común, algo que no debería sorprender pero que a menudo se subestima. De hecho, más de siete de cada diez ciudadanos de la zona del euro y de la UE sienten que son ciudadanos de la UE, un máximo histórico desde el inicio de la serie en 2010.7 Esto sugiere que la estabilidad de un sistema económico y político abierto depende no principalmente de su rendimiento y de la confianza en sus instituciones, sino del sentido de unidad que sustenta dicho sistema. Cuanto mayor sea este sentido de unidad, más capacidad tendrá una entidad política para sobrevivir a un bajo rendimiento temporal y a la desconfianza en las instituciones. Al mismo tiempo, aumenta la probabilidad de una competencia política por la definición de los valores de la comunidad política: las divisiones en torno a valores sociales desempeñan, de hecho, un papel cada vez más relevante en la política europea (Chopin et al. 2019).
Fomentar la confianza pública mediante la rendición de cuentas y la participación
Podría resultar tentador argumentar que, especialmente en el caso de las instituciones independientes, la baja confianza no es deseable, pero que a la larga tiene poca relevancia para la ejecución de sus mandatos. Tomando como ejemplo los bancos centrales, no tenemos conocimiento de ninguna evidencia de que los canales de transmisión de la política monetaria se vean afectados o reforzados por el nivel de confianza, ni de que las decisiones de los bancos centrales se vean influidas directamente por ella, aunque sí existe evidencia de que la confianza influye en las expectativas de inflación (Melina y Schmidt 2018).
No obstante, una menor confianza y legitimidad pueden, con el tiempo, llevar a cuestionar principios clave, con el potencial de afectar a los resultados de las políticas. Los movimientos «populistas» de todo el mundo cuestionan, de hecho, el «gobierno de las élites» (Rodrik 2018). Como ejemplo, los bancos centrales independientes que adoptan decisiones de política sobre la base de análisis de expertos, y que por tanto representan una forma de gobernanza tecnocrática, han pasado cada vez más al centro de atención de los gobiernos, incluidos los de India, Turquía y también Estados Unidos (The Economist 2019). Binder (2018) constata que, de una muestra de 118 bancos centrales, el 10 % fue objeto de alguna forma de presión política en un año determinado durante el periodo 2010-2018.
En varios de estos casos, los intentos de influencia política sobre los bancos centrales se produjeron en un momento en que la confianza pública en las instituciones era baja. De hecho, la baja confianza en las instituciones parece favorecer a los partidos antiestablishment (Algan et al. 2017, Dustmann et al. 2017). Una vez en el poder, puede considerarse, por tanto, una elección racional para un gobierno «populista» influir en la toma de decisiones de su banco central, cuanto más desconfíe la población de las instituciones tecnocráticas y se muestre descontenta con los resultados de la política económica.
La respuesta no es simplemente descartar el populismo de plano. Debería consistir, en primer lugar, en invertir en reforzar la confianza en las instituciones y la percepción de que actúan en interés público. En el caso de los bancos centrales, es poco probable que esto se logre sometiéndolos a la influencia política, lo que solo aumentaría la percepción de que los bancos centrales no son imparciales. Es más probable lograrlo garantizando que existan contrapesos eficaces a su poder, por ejemplo mediante un escrutinio parlamentario activo (Fraccaroli et al. 2018)8 y un control judicial efectivo de los bancos centrales, respetando al mismo tiempo su independencia. Esto puede contribuir a evitar la percepción de que los bancos centrales tienen un poder sin control, lo que se asocia a una menor confianza. Además, se ha demostrado que la credibilidad y la ética son determinantes clave de la confianza en el BCE (Angino y Secola 2019). Por último, los bancos centrales deberían asegurarse de relacionarse con el público en general (Graeff 2019): para tener éxito, necesitan hablar un lenguaje que la gente pueda entender y que conecte emocionalmente con ella, dialogar con sus críticos y defender un discurso propio, auténtico y basado en hechos frente a la «política de la posverdad» (Graeff 2017).
Conclusiones
De la literatura sobre el euroescepticismo se desprende una serie de lecciones clave para la sostenibilidad de la integración económica: tener en cuenta seriamente las preocupaciones de los ciudadanos y abordar las cuestiones prioritarias, construir sobre un sentido de unidad y velar por la confianza pública. Cabe argumentar que los avances insuficientes en estos frentes desempeñaron un papel no solo en el Brexit, sino también en el rechazo al orden mundial multilateral que sustenta la globalización. El euroescepticismo puede, por tanto, encerrar lecciones útiles para afrontar las incertidumbres políticas actuales e inspirar un curso de acción a nivel global.
