Mientras que algunos sectores de la derecha denunciarán la ley de banca pública recientemente aprobada en California como una invitación al despilfarro gubernamental, la historia de las instituciones de crédito de propiedad pública demuestra que pueden desempeñar un papel valioso para atender necesidades que el mercado no cubre. La clave del éxito reside en la gobernanza y en evitar la desviación de la misión.
Tres décadas después de la caída del Muro de Berlín, Estados Unidos está por fin adoptando la banca pública. En el verano de 1989, el teórico político Francis Fukuyama famosamente sugirió que el capitalismo de libre mercado al estilo estadounidense se convertiría en el modo predeterminado de organizar las economías de todo el mundo. Pero ahora los responsables de políticas en el propio corazón de ese modelo buscan alternativas.
A diferencia de muchos otros países del mundo, Estados Unidos nunca ha tenido un sector bancario público de tamaño considerable. Pero a partir de este mes, los bancos públicos son legales en California, lo que lo convierte en el segundo estado (después de Dakota del Norte) y en el más grande en adoptar la idea. Los legisladores de California aprobaron recientemente una ley que autoriza oficialmente la «propiedad pública de bancos públicos con el fin de lograr ahorros de costes, fortalecer las economías locales, apoyar el desarrollo económico comunitario y atender las necesidades de infraestructura y vivienda de las localidades».
A juzgar por el texto de la ley, los bancos públicos de California tendrán un alcance más limitado que los sectores de banca pública de otros lugares. Serán entidades locales sin ánimo de lucro con un propósito público designado. Algunos podrán operar como bancos comerciales, aceptando depósitos y concediendo préstamos; y otros podrán funcionar como bancos industriales centrados en inversiones en infraestructuras.
En cualquier caso, los bancos públicos de California establecerán una base de financiación mediante depósitos o préstamos de los gobiernos locales de todo el estado. Como instituciones públicas, estarán exentos de impuestos y de determinados requisitos de divulgación. Pero en todos los demás aspectos, serán tratados como bancos ordinarios. Deberán obtener una licencia bancaria y un seguro de depósitos, y se les exigirá designar a una dirección con los conocimientos y la experiencia necesarios para dirigir un banco.
¿Funcionará? La experiencia global e histórica con la banca pública sugiere que, al igual que en el sector privado, algunos bancos públicos alcanzarán la mayoría de sus objetivos la mayor parte del tiempo, mientras que otros tendrán un rendimiento inferior o incluso fracasarán. La propiedad pública, por sí misma, no conduce a malos resultados; tampoco la privatización ha demostrado ser la panacea que prometían sus defensores. Mucho depende de la gobernanza y de la claridad de los objetivos estipulados. Se necesitan controles y contrapesos para mantener a la dirección encaminada, y los propios directivos deben tener el conjunto de competencias adecuado.
Pero si la banca pública funcionará no es realmente la pregunta correcta. Lo más importante es si se mantendrá fiel a su misión. Como demuestra Mark K. Cassell, de la Universidad Estatal de Kent, demuestra, la «desviación de la misión» dentro de los bancos públicos ha sido habitual históricamente, y no prevenirla, o no adaptar en consecuencia el régimen de gobernanza, puede generar perturbaciones que deriven en crisis.
De hecho, la propia historia de la banca pública en Estados Unidos ofrece pruebas de esta tendencia. Considérese el destino de Fannie Mae – la Federal National Mortgage Association – que se creó en 1938 como un banco hipotecario de propiedad pública. En 1968, el Congreso modificó el estatuto de Fannie y la privatizó, convirtiéndola en una entidad híbrida. Desde entonces, tenía una misión pública (garantizar la vivienda asequible), pero era propiedad de accionistas en busca de beneficios y recibía subvenciones indirectas a través de una garantía implícita del gobierno que reducía su coste de financiación de la deuda. Esto no acabó bien. Fannie Mae, junto con su hermana menor, Freddie Mac (la Federal Home Loan Mortgage Corporation), tuvo que ser puesta en soporte vital en 2008.
De manera similar, muchos de los Landesbanken alemanes, que se remontan a dos siglos atrás, necesitaron rescates del gobierno durante la crisis de 2008. Originalmente, las operaciones de cada banco se limitaban a las fronteras de su estado (o Land). Después de la Segunda Guerra Mundial, los Landesbanken se reconstituyeron como bancos regionales y se les encargó apoyar los esfuerzos de reconstrucción y desarrollo de la posguerra. No estaban obligados a maximizar beneficios, y sin embargo se reorganizaron como instituciones con ánimo de lucro. Y aunque, en principio, estaban sujetos a las mismas normas que los bancos de propiedad privada, se convirtió en práctica de los reguladores bancarios federales dejar la supervisión en gran medida en manos de los estados individuales, que eran los últimos responsables del riesgo.
Al igual que en el caso de Fannie Mae, los Landesbanken emprendieron un cambio de misión que los dejó con una estructura de gobernanza completamente inadecuada. En su caso, sin embargo, los problemas se debieron menos a un cambio legal que a la ambición directiva. Algunos Landesbanken comenzaron a internacionalizarse en los años ochenta e invirtieron en sofisticados productos financieros, y los demás pronto siguieron su ejemplo. Los gobiernos estatales hicieron poco al respecto, porque se beneficiaban de los ingresos adicionales. La regulación siguió siendo tan laxa como antes, y los políticos continuaron ocupando los consejos de los Landesbanken. Al final, esto los dejó aún más vulnerables a la crisis y contribuyó a incrementar el coste de sus rescates en comparación con los bancos privados.
Las principales lecciones, por tanto, son que el propósito público no encaja bien con la maximización de beneficios, y que un compromiso puntual con la propiedad pública o con un propósito público no es suficiente. Los bancos deben estar bien gobernados para mantenerse fieles a su misión, y el propio régimen de gobernanza debe ser supervisado para garantizar que siga siendo eficaz y complementario a dicha misión.
Al final del día, la desviación de la misión puede ser inevitable. Pero detectarla y establecer las reformas de gobernanza necesarias está plenamente al alcance de los gobiernos. Sería un error trágico asumir que aprobar una ley de banca pública equivale a «misión cumplida». La misión apenas acaba de comenzar.
