Desde la crisis de 2008, los bancos centrales han seguido asumiendo nuevas funciones. Los recientes acontecimientos en Islandia ponen de manifiesto el riesgo de esta expansión de competencias.
El 30 de abril de 2019, el mayor exportador de Islandia presentó una denuncia ante la policía contra el personal directivo actual y anterior del banco central, incluido el gobernador en funciones, por presunta conducta delictiva en el ejercicio de sus funciones; es el último episodio de una larga y encarnizada disputa.
Cualquier agencia reguladora tomará decisiones que algunos considerarán errores y, cuando esto ocurra, los ámbitos jurídico y político podrán intervenir, suavizar las tensiones y hacer cumplir una resolución. Los errores son inevitables y se dan por supuestos, por lo que existe cierta tolerancia hacia ellos, y el riesgo reputacional suele quedar contenido.
Sin embargo, en este caso la institución atacada es un banco central, independiente y con una supervisión política muy limitada. Eso marca una diferencia. Lo liberamos de la injerencia política, y la contrapartida debe ser que el banco central sea imparcial y competente. Si no se percibe así, la independencia es difícil de justificar.
Antecedentes
Tras la crisis islandesa de 2008, el Gobierno se vio obligado a implantar controles de capital, a cargo del banco central. Este banco era el encargado de diseñar la normativa, de vigilar las infracciones y de la autoridad responsable de su cumplimiento. El gobernador se convirtió en el jefe de la policía del mercado de divisas.
En 2012, el banco central concluyó que el mayor exportador del país, la empresa pesquera Samherji, había infringido los controles de capital. En respuesta, el banco organizó una redada policial en la sede de Samherji, autorizada por el subgobernador. Se avisó a los medios de comunicación y periodistas de televisión acompañaron a la policía en la redada.
Los medios locales islandeses se dieron un festín, y la redada se convirtió en noticia mundial. No es de extrañar que Samherji sufriera un importante impacto reputacional, al que no se resignó.
El banco central, tras considerar que existían motivos suficientes para iniciar acciones judiciales, remitió el caso a los servicios de la fiscalía, pero los fiscales no estuvieron de acuerdo y archivaron el caso. Entonces el banco utilizó sus facultades reguladoras para imponer una multa a Samherji, que impugnó la sanción.
Finalmente, hacia finales del año pasado, el Tribunal Supremo falló a favor de Samherji. A comienzos de este año, el defensor del pueblo parlamentario criticó la forma en que el banco central gestionó la disputa, al concluir que el banco no había aplicado la ley correcta, y planteó la cuestión de si el propio banco central había informado a los medios antes de la redada.
Consecuencias
Samherji exigió una disculpa y el reembolso de la multa y de los gastos legales. Esto colocó al banco central en una situación difícil. Aceptar implica reconocer errores, mientras que negarse mantiene viva la disputa. Ambas opciones tienen consecuencias reputacionales.
El enfrentamiento entre Samherji y el banco central se ha vuelto cada vez más amargo y personal. Un ejemplo es el reciente altercado entre el consejero delegado de Samherji y el gobernador, en el Parlamento y ante las cámaras de televisión. El paso más reciente es la denuncia penal presentada por el consejero delegado de Samherji contra el personal directivo del banco central.
Es difícil imaginar que este conflicto hubiera sido tan encarnizado y dañino si la entidad reguladora no fuera un banco central. Si otra agencia hubiera recibido facultades de ejecución similares, como suelen tenerlas los reguladores financieros, bien podría haber seguido un camino parecido y haber recibido el mismo desafío. Sin embargo, existe una diferencia crucial.
Independencia y supervisión política
La independencia del banco central parece haber sido un factor clave en el desenlace de los hechos. Cualquier regulador defenderá, por supuesto, sus decisiones cuando sean cuestionadas, pero la resolución final de las disputas corresponde a entidades externas, principalmente a los tribunales.
Aunque a ningún regulador le gusta que sus decisiones sean revocadas, las consecuencias suelen no ser tan graves. Cuando los tribunales fallan en contra de un regulador, este acepta la decisión o busca cerrar la brecha legal que condujo a su derrota. En cualquier caso, los tribunales cumplen su función, el conflicto se resuelve y las consecuencias reputacionales son limitadas en la mayoría de los casos.
En cambio, la independencia del banco central genera una incertidumbre considerable sobre cómo puede alcanzarse una resolución, como ilustra el caso islandés. Las decisiones del banco central pueden ser revocadas por los tribunales y criticadas por el Parlamento, pero no han logrado imponer una resolución.
La independencia del banco central implica que su opinión debe considerarse una visión alternativa del mundo, distinta de la del Gobierno y de los tribunales, y no plenamente sujeta a ellos, como ocurriría con cualquier otra agencia gubernamental.
La independencia hace probable la aparición de disputas irreconciliables, como ocurre entre estados soberanos. El papel clave del banco central en la conducción de la política monetaria —que es, por supuesto, la razón por la que se concede la independencia— implica que las consecuencias de estas disputas sin resolver pueden ser potencialmente graves.
Si bien la independencia puede, por supuesto, hacer que el banco central sea un regulador más eficaz, también pone de relieve con claridad las cuestiones constitucionales que surgen cuando un banco central dispone de facultades sustancialmente independientes tanto de los tribunales como del Parlamento.
Esto podría hacer que el banco central sea más reticente y, por tanto, un regulador menos eficaz que uno sometido a supervisión política. También podría volverlo arrogante y desdeñoso ante las objeciones de otras autoridades, incluidos los tribunales. El equilibrio adecuado es difícil de lograr.
Lecciones más amplias
La idea original detrás de la noción de independencia del banco central de Kydland y Prescott era que esta reforzaría la credibilidad de la política monetaria, porque los políticos ya no podrían manipular los tipos de interés. Para lograr credibilidad, las autoridades políticas conceden a los bancos centrales una independencia sin precedentes, mayor que la de cualquier otra agencia gubernamental. La contrapartida debe ser que actúen de forma que beneficie al interés público.
La política monetaria es el caso ideal para una agencia gubernamental independiente. Aunque técnicamente compleja, también es difusa y directa. Existe un objetivo principal (la inflación observada) y dos instrumentos (el precio y la cantidad de dinero). Las tres variables se supervisan directamente, por lo que los actores externos pueden evaluar el desempeño del banco central (Goodhart y Lastra, 2018).
Igualmente importante es que el impacto de la política monetaria está disperso. Afecta a todos, a unos más que a otros, pero el efecto es indirecto y difícil de identificar, y normalmente no es muy significativo para ningún individuo o empresa. En conjunto, los efectos distributivos sobre la riqueza pueden ser grandes, pero desde luego no son personales.
La regulación no es así. Hay múltiples variables que observar y controlar, cualquiera de las cuales puede entrar en conflicto directo con otras; muchas están poco comprendidas y mal medidas. Siempre interviene el juicio, porque las entidades rara vez participan en actividades que creen indebidas.
Aún más importante es que el impacto es directo y personal. La regulación se dirige a individuos y empresas concretas, como Samherji y su consejero delegado. Hay ganadores directos y perdedores claramente identificados. Como señala Issing (2018), las acciones del propio banco central constituyen una amenaza fundamental para su independencia.
Por ello, la regulación es inherentemente política, y la autoridad necesita el respaldo del liderazgo político. En consecuencia, no puede ser tan independiente como un banco central encargado únicamente de la política monetaria.
Conclusión
Hay buenas razones para integrar la regulación dentro del banco central: resulta difícil separar la política monetaria de la macroprudencial; la macroprudencial de la microprudencial; y todas utilizan herramientas e información similares.
El conflicto entre Samherji y el Banco Central de Islandia pone de relieve los riesgos asociados. Cuanto más poder acumula el banco central y cuanto más se involucra en la regulación cotidiana, mayor es el margen para el conflicto y más probable es que la independencia del banco central obstaculice su resolución satisfactoria.
El riesgo reputacional de los bancos centrales aumenta a medida que crece su poder y, paradójicamente, puede hacer que el banco central esté menos dispuesto a actuar y, por tanto, que sea una autoridad menos eficaz que un regulador sometido a supervisión política, como señalan Chwieroth y Danielsson (2013).
Cualquier conflicto suficientemente grande y sin resolver corre el riesgo de provocar una erosión de la independencia del banco central o una parálisis regulatoria.
