La COVID-19 desencadenó respuestas de protección social sin precedentes, y las transferencias monetarias durante la pandemia llegaron a más de 1.300 millones de personas en todo el mundo.
Pero las transferencias monetarias fueron inciertas y se distribuyeron de forma desigual entre los países: los países de ingreso alto invirtieron unas 93 veces más que los de ingreso bajo.
La pandemia pone de relieve la necesidad de mejorar la financiación de la protección social y de contar con sistemas universales de prestación que potencialmente puedan llegar a toda la población.
También hacen falta más medidas para proteger a las personas desempleadas y a quienes trabajan en condiciones precarias.
Durante los últimos 30 meses hemos seguido atentamente las respuestas de protección social sin precedentes a la COVID-19. Pero ¿qué estamos aprendiendo de tan vasta experiencia?
Un nuevo estudio – Transferencias monetarias en tiempos de pandemia: evidencia, prácticas e implicaciones de la mayor ampliación de la historia – combina el análisis de grandes conjuntos de datos con una revisión de unos 300 artículos, evaluaciones y experiencias prácticas sobre la pandemia, centrada en una forma particular de protección social: las transferencias monetarias. Antes de abordar las diez lecciones para el futuro que presenta el informe, reflexionemos primero sobre el pasado.
Diez aprendizajes del pasado reciente:
1. Las transferencias monetarias durante la pandemia alcanzaron niveles de cobertura sin precedentes, pero se distribuyeron de manera desigual entre los países y se concentraron en gran medida al inicio de la pandemia. Las transferencias llegaron a más de 1.300 millones de personas en todo el mundo, pero la tasa media de cobertura de la población en los países de ingreso bajo fue de un solo dígito.
2. Las transferencias monetarias fueron de corta duración y su prórroga era incierta. Duraron, en promedio, apenas 4,5 meses. Las prórrogas eran inciertas y, cuando se aplicaban, duraban 6,3 meses más, en promedio.
3. Las transferencias fueron generosas, pero no bastaron para compensar la pérdida de ingresos laborales. La mayoría de los estudios muestra que brindaron un apoyo significativo para mitigar los efectos de la pandemia, pero no para contrarrestar todo su impacto.
4. Los gobiernos simplificaron de varias maneras el diseño y la prestación de los programas de transferencias monetarias. Diversas innovaciones prácticas y experimentos audaces introducidos durante la COVID-19 se incorporaron a los sistemas habituales de prestación.
5. La mayoría de las respuestas se basó en la introducción de nuevos programas. Entre ellos se encontraban mecanismos de identificación de beneficiarios, como el registro abierto, los registros sociales, las bases de datos tributarias y otros (como los registros de operadores de dinero móvil). Las plataformas en línea fueron los métodos de registro más utilizados.
6. Las transferencias monetarias digitales llegaron a un total de 763 millones de personas. Una ventaja importante fue que las transferencias se recibieron a tiempo. Sin embargo, la falta de acceso a una cuenta digital pudo haber excluido a algunas personas.
7. Los sistemas de prestación de protección social preexistentes ayudaron a responder, pero no siempre fueron una condición necesaria ni suficiente para ampliar la cobertura. La pandemia puso de relieve la importancia fundamental de los sistemas de prestación, que a menudo no podían llegar a las personas situadas en la parte media de la distribución de ingresos.
8. La puntualidad de las transferencias varió considerablemente. En promedio, ampliar la cobertura llevó 26 días, y el desempeño de los programas osciló entre 2 y 119 días.
9. Los gobiernos pasaron a ocupar un lugar central, pero los actores de la sociedad civil desempeñaron un papel importante. Los actores nacionales y locales de la sociedad civil participaron en la prestación directa de asistencia. La pandemia también aceleró los vínculos entre la asistencia humanitaria internacional y la protección social nacional.
10. Se invirtieron un total de 3 billones de dólares en respuestas de protección social, lo que equivale a un promedio del 2 % del PIB por país. Los países de ingreso alto invirtieron unas 93 veces más que los de ingreso bajo. Las transferencias financiadas con presupuestos existentes, la reasignación presupuestaria, los fondos para contingencias y, en algunos casos, los impuestos se complementaron con mecanismos extrapresupuestarios.
Diez lecciones para el futuro:
1. Que la respuesta a la COVID-19 sea un «cambio de juego histórico» depende de diversos factores. Entre ellos se cuentan la escala de la respuesta; su capacidad para resistir la crisis; su influencia en los sistemas y prácticas de prestación existentes y habituales; sus efectos en la promoción o intensificación del debate público; y su capacidad para alterar la configuración estructural de los sistemas. Desde esa perspectiva, la pandemia ha cambiado claramente las reglas del juego en algunos aspectos, pero no en otros.
2. La pandemia puso de manifiesto importantes puntos ciegos en el mercado laboral. Es necesario proteger mejor a las personas desempleadas y a quienes trabajan en condiciones precarias, lo que incluye fortalecer, establecer o replantear el seguro de desempleo, la asistencia social y su interacción para las personas con empleos no convencionales, las trabajadoras por cuenta propia y quienes trabajan en el sector informal.
3. La ampliación de la protección social ante futuras crisis podría reforzarse mediante un uso más amplio de estabilizadores automáticos. Dado que las respuestas de protección social dependieron en gran medida de decisiones discrecionales, los estabilizadores automáticos, junto con los sistemas de alerta temprana, los mecanismos que activan la ampliación, las pruebas de resistencia y los protocolos para expandir programas —incluida la financiación preasignada— podrían haber ayudado a determinar quién recibe apoyo, cuánto y durante cuánto tiempo.
4. Se avecinan fuertes vientos fiscales en el horizonte. La crisis provocada por la pandemia ofrece la oportunidad de reactivar el debate sobre la financiación de la protección social, la relación entre subsidios y transferencias, el papel de los impuestos indirectos y la tributación innovadora con fines específicos .
5. Los multiplicadores económicos de las transferencias monetarias contribuyeron a converger la política fiscal y la política monetaria no convencional. En varios casos, los bancos centrales utilizaron transferencias monetarias para reactivar la economía. El aumento del gasto podría ayudar a esclarecer los beneficios indirectos de las transferencias monetarias también en contextos ajenos a una crisis.
6. El lugar de las transferencias monetarias se desplazó, en parte, hacia las ciudades. Una nueva generación de asistencia social urbana podría dar mayor visibilidad a la protección social en las zonas urbanas, los grandes asentamientos informales y todo el continuo urbano-rural.
7. La COVID-19 pone de relieve la necesidad de sistemas universales de prestación que potencialmente puedan llegar a toda la población. Serán fundamentales los sistemas de información a gran escala, dinámicos e interoperables, combinados con un enfoque digital para funciones de prestación como la identificación, la inscripción y los pagos, adaptado al ecosistema existente y a las preferencias de las personas usuarias.
8. Dada la sencillez de la estructura de las prestaciones de las transferencias monetarias por la COVID-19, ha renacido el interés por comparar los programas con un diseño básico e incondicional. Otras opciones de prestación fáciles de usar que se probaron durante la pandemia (por ejemplo, las solicitudes a distancia) también podrían compararse con las prácticas habituales.
9. Mejorar la información sobre las respuestas mundiales de protección social. La experiencia del amplio seguimiento de la protección social durante la COVID-19 apunta a la necesidad de sistemas de información más proactivos, exhaustivos, coherentes y coordinados.
10. Los antecedentes históricos y la experiencia actual apuntan a cuatro escenarios posteriores a la COVID. Según si los países aplican las lecciones de la pandemia y cómo lo hacen, los escenarios podrían incluir «el avestruz» (ignorar las lecciones), «el renovador» (mejoras marginales), «el reformador limitado» (mejoras relativamente significativas) y «Beveridge revisitado» (reforma integral).
Si las crisis brindan la proverbial oportunidad de mejorar, ha llegado el momento de aprovecharla.
