Las mujeres están insuficientemente representadas en los cargos políticos casi en todo el mundo. La figura 1 lo ilustra con base en la proporción de mujeres en los parlamentos nacionales en 2019. En promedio, las mujeres solo representan el 23 % de los parlamentarios nacionales. También se observan niveles similares de subrepresentación en los niveles subnacionales de gobierno.
Una pregunta natural es si esta subrepresentación afecta a las decisiones de política y, por tanto, podría reducir el bienestar de las mujeres. La respuesta a esta pregunta tiene implicaciones directas para los debates públicos actuales en torno a la introducción de intervenciones como las cuotas para aumentar la representación femenina. Es más probable que se consideren necesarias estas medidas si la subrepresentación política tiene, en efecto, consecuencias adversas para el bienestar de las mujeres.
Las concejalas aceleran la expansión de la atención infantil pública
La literatura previa se centra principalmente en el efecto de las mujeres en los cargos políticos ejecutivos sobre las políticas (Chattopadhyay y Duflo 2004; Brollo y Troiano 2017). Sin embargo, la cuestión de si las mujeres en órganos deliberativos (como los parlamentos o los consejos locales) tienen efectos sustantivos sobre las políticas ha sido en gran medida ignorada en la literatura económica.1 Esta es una laguna importante, ya que los grandes cambios de política suelen requerir aprobación legislativa.
En nuestro estudio (Baskaran y Hessami 2019), abordamos esta cuestión utilizando el ejemplo de la provisión municipal de atención infantil pública. Analizamos si una mayor proporción de concejalas afecta a la expansión del número de plazas locales de atención infantil pública. Las plazas de atención infantil pública son un bien público cuya provisión es planificada y administrada por los consejos locales. Por ejemplo, los concejales evalúan la necesidad de atención infantil, proporcionan terrenos municipales para la construcción y contribuyen a la financiación de los centros de atención infantil.
Las encuestas muestran que la atención infantil pública es una prioridad mayor para las mujeres que para los hombres (Wippermann 2016) y que la oferta laboral femenina responde en gran medida a la disponibilidad de atención infantil (Gathmann y Sass 2018). Al mismo tiempo, la figura 2 muestra que la demanda de atención infantil sigue superando a la oferta por un amplio margen en Alemania.
Si una mayor representación de las mujeres en la política tiene efectos sustantivos sobre las políticas y, en particular, garantiza que las necesidades y preferencias de las mujeres se atiendan de forma más adecuada, cabe esperar que los municipios con una mayor proporción de concejalas logren una expansión más rápida de la atención infantil pública.
Por otra parte, existen varias razones por las que una mayor proporción de cargos electos femeninos podría, en última instancia, no afectar a las políticas. Dado que las mujeres tienen derecho al voto, los políticos hombres en el cargo también tienen incentivos para tener en cuenta las preferencias políticas de las mujeres. Además, incluso un fuerte aumento de la proporción de mujeres en los consejos locales no cambiaría el hecho de que las mujeres son minoría (en promedio, alrededor del 20 % en Baviera y en otras partes de Alemania). Por lo tanto, es posible que las mujeres en el cargo no puedan cambiar las políticas, aunque tengan preferencias distintas a las de los hombres.
Estudiamos el efecto de la representación política femenina sobre las políticas en el contexto de los 2.056 municipios de Baviera, ya que este entorno concreto presenta varias ventajas metodológicas. En primer lugar, los consejos locales bávaros son bastante pequeños: el 53 % de los municipios bávaros tiene entre 8 y 14 escaños, y el 89 % de los municipios tiene entre 8 y 20 escaños. Por ello, la entrada de una concejala adicional tiene un gran efecto sobre la proporción de concejalas. En segundo lugar, los municipios bávaros se rigen por un sistema electoral de lista abierta (también denominado voto preferente), que nos permite utilizar una estrategia empírica que captura el efecto causal de las concejalas sobre la expansión de la atención infantil pública.
Para poder llevar a cabo este estudio, recopilamos manualmente microdatos de unos 225.000 candidatos a concejal que se presentaron a las elecciones locales de Baviera de 2002, 2008 y 2014. Estos datos incluyen información sobre el sexo, la afiliación partidista, la posición en la lista, la ocupación y la edad de cada candidato.
Desde el punto de vista metodológico, el mayor reto surge del hecho de que los municipios con una gran proporción de concejalas pueden diferir sistemáticamente de los que tienen una proporción baja. Por ejemplo, los primeros podrían estar más orientados a la izquierda o ser más propensos a ser urbanos. Abordamos este problema de endogeneidad aprovechando el hecho de que se utiliza un sistema de votación de lista abierta. Las elecciones de lista abierta dan lugar, esencialmente, a duelos entre candidatos que se presentan en la misma lista de partido. Especialmente en lo que respecta al último escaño que corresponde a un partido, se produce un duelo entre dos candidatos que tienen casi el mismo número de votos individuales.
Ex ante, es imposible predecir quién ganará este duelo, especialmente cuando el resultado es muy reñido. Este cuasiexperimento nos permite realizar estimaciones basadas en un diseño de discontinuidad de regresión. Como resultado, comparamos la expansión de la atención infantil pública entre municipios que, en promedio, tienen las mismas características y que solo difieren por azar en su proporción de concejalas.
Nuestros resultados muestran que una concejala adicional en el consejo local acelera la expansión de la atención infantil pública en 0,4 plazas por cada 1.000 habitantes, o en torno a un 40 %. Además, observamos que la expansión se produce principalmente en plazas para niños mayores (de 3 a 6 años y de 6 a 11 años), y no para niños de guarderías menores de tres años ni para alumnos de secundaria de 11 a 14 años.
Las decisiones del consejo se ven influidas indirectamente por más mujeres
Nuestros principales resultados muestran que las mujeres sí tienen efectos sustantivos sobre la provisión de atención infantil. Pero ¿cómo se produce exactamente este efecto? Para responder a esta pregunta, analizamos las actas de las reuniones de los consejos locales, que se celebran aproximadamente una vez al mes en cada municipio. Recopilamos y analizamos manualmente más de 7.700 actas de reuniones del consejo. En particular, medimos con qué frecuencia intervienen hombres y mujeres y qué temas se plantean.
En teoría, varios mecanismos podrían explicar nuestros resultados principales. Por ejemplo, un aumento de la proporción de concejalas incrementa el número de votos en el consejo que pueden emitir las concejalas. Esto podría tener una influencia directa en la formulación de políticas si las votaciones sobre estas decisiones suelen dividirse por igual. Tras revisar cuidadosamente las actas, podemos, sin embargo, descartar este mecanismo. En la mayoría de los municipios, estas votaciones no se dividen: los concejales deliberan para alcanzar un consenso y después votan. En la mayoría de los casos, estas decisiones se adoptan por unanimidad o por mayorías amplias.
Nuestro análisis de las actas muestra más bien que una concejala adicional en el consejo afecta indirectamente a las reuniones del consejo. Si una mujer entra en el consejo en lugar de un hombre, todas las mujeres del consejo, en promedio, intervienen con más frecuencia (más allá del efecto mecánico que surge por tener una concejala más). Además, el tema de la atención infantil se debate con más frecuencia. Estos resultados muestran que una mujer adicional en el consejo lleva a todas las mujeres a desempeñar un papel más activo en las reuniones del consejo.
Una explicación podría ser que la condición de minoría extrema de las mujeres en los consejos locales bávaros se reduce significativamente cuando entra una mujer más en el consejo. La evidencia experimental muestra que las mujeres tienden a tener menos confianza en sí mismas y a estar menos dispuestas a asumir el liderazgo cuando se encuentran en entornos dominados por hombres (Born et al. 2018). Al reducir la condición de minoría extrema de las mujeres mediante una concejala adicional, la influencia de las mujeres en un órgano deliberativo como un consejo local aumenta de forma desproporcionada.
Varias extensiones de nuestro estudio respaldan esta interpretación. Por ejemplo, observamos que una mujer adicional solo tiene impacto si, como máximo, hay otras tres mujeres en el consejo local. Si hay más mujeres en el consejo local, una mujer adicional no tiene un impacto medible en la formulación de políticas. Esto demuestra que es importante que las mujeres puedan, en primer lugar, participar en los debates del consejo. Cuando una mujer está en el consejo, puede orientar las deliberaciones por otro camino, por ejemplo, aportando nuevas perspectivas o planteando otros temas. Si solo hay unas pocas mujeres adicionales en el consejo, la influencia femenina aumenta de forma desproporcionada porque las mujeres pueden apoyarse mutuamente y respaldar las intervenciones de las demás en un entorno en el que se perciben a sí mismas como menos minoritarias.
Implicaciones para las políticas
Nuestro estudio demuestra que las mujeres deben estar adecuadamente representadas en la política para garantizar que se tengan en cuenta sus necesidades y preferencias. Una implicación directa de nuestros resultados es que los votantes deben ser conscientes de que, en las elecciones, no solo eligen a políticos individuales, sino que también, al hacerlo, toman implícitamente decisiones políticas de fondo. Los votantes que se preocupan por la provisión de atención infantil pública podrían, por ejemplo, querer depositar su voto a favor de candidatas en lugar de candidatos hombres. Otra implicación de nuestros resultados es que las intervenciones para aumentar la representación femenina, en particular las cuotas, podrían ser adecuadas, dado que la subrepresentación parece reducir el bienestar de las mujeres.
Referencias
Baskaran, T. y Z. Hessami (2019), «Competitively elected women as policy makers». CESifo Working Paper n.º 8005.
Born, A., E. Ranehill y A. Sandberg (2018), «A man’s world? the impact of a male dominated environment on female leadership», Working Paper in Economics n.º 744, University of Gothenburg, Department of Economics.
Brollo, F. y U. Troiano (2016), «What happens when a woman wins a close election? Evidence from Brazil», Journal of Development Economics 122: 28-45.
Chattopadhyay, R. y E. Duflo (2004), «Women as policy makers: evidence from a randomized experiment in India», Econometrica 72: 1409-1443.
Gathmann, C. y B. Sass (2018), «Taxing childcare: effects on female labor supply and children», Journal of Labor Economics 36: 665-709.
Hessami, Z. y M. Lopes da Fonseca (2019), «Female Political Representation and Substantive Effects on Policies: A Literature Review», mimeo.
Wippermann, C. (2016), Was junge Frauen wollen, Informe de la Fundación Friedrich Ebert.
Notas al final
1 Para un análisis más detallado de la literatura previa sobre el efecto de las mujeres políticas en las políticas públicas, véase Hessami y Lopes da Fonseca (2019).
