Este artículo forma parte de la plataforma de Geoestrategia del Foro Económico Mundial
Los altibajos en la trayectoria de las instituciones internacionales individuales no son nuevos, pero el malestar que ahora aqueja al multilateralismo no tiene precedentes en alcance ni profundidad. Trasciende los ámbitos temáticos y se produce en un momento en que la necesidad de reglas sensatas para la cooperación internacional es más urgente que nunca.
Mientras las guerras comerciales hacen estragos, el Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se encuentra paralizado debido al bloqueo de los nombramientos y las renovaciones de los jueces de su Órgano de Apelación. Puede que haya aumentado la conciencia pública sobre el cambio climático como emergencia mundial, pero, al mismo tiempo, Estados Unidos ha asestado un duro golpe al régimen de mitigación al iniciar su retirada del Acuerdo de París.
En su notable entrevista con The Economist en noviembre de este año, el presidente francés Macron declaró que la OTAN tenía «muerte cerebral» y señaló la fragilidad de Europa. El Brexit inminente es una espina clavada en el proyecto europeo; el auge del partido Alternativa para Alemania (AfD) es otra. El multilateralismo, tanto en sus versiones universales como no universales y en cuestiones económicas y de seguridad, está sometido a una grave presión.
Es habitual —sobre todo entre quienes tienen inclinaciones liberales o centristas en política— atribuir la crisis del multilateralismo a dos factores. En primer lugar, muchos observadores señalan al presidente Trump y su agenda de «Estados Unidos primero». ¿Acaso sorprende, se preguntan, que otros sigan su ejemplo cuando la mayor economía del mundo actúa con tanta irresponsabilidad y decide dar la espalda al mismo sistema cuya creación había encabezado?
En segundo lugar, algunos consideran la política de Trump parte de un fenómeno más amplio que incluye el auge de líderes autoritarios con tendencias populistas, que avivan el sentimiento nacionalista y presentan los derechos y los intereses de las poblaciones locales como enfrentados a los de una «élite mundial».
Sin embargo, ambas explicaciones están profundamente equivocadas. Y lo erróneo de estas interpretaciones no es una cuestión puramente académica. Más bien, las soluciones irreflexivas a las que conducen probablemente agravarán el malestar del multilateralismo. En respuesta al mensaje de Trump «Hagamos que Estados Unidos vuelva a ser grande», Macron replicó: «Hagamos que nuestro planeta vuelva a ser grande». No fue una mala respuesta en sí misma, especialmente dada la tosquedad de la promesa de Trump. Sin embargo, las protestas de los chalecos amarillos demostraron que la superioridad moral de Macron (probablemente bienintencionada) no encontró muchos adeptos.
Descontento con la OMC
Tomemos el caso del multilateralismo comercial. Es cierto que Trump pudo haber llamado a la OMC «el peor acuerdo jamás alcanzado» y haber socavado gravemente el sistema al iniciar sus guerras comerciales, supuestamente «buenas y fáciles de ganar». Pero, en medio de todo este drama, a menudo se olvida que el descontento con el funcionamiento de la OMC se venía gestando desde hacía años. La repetición de los bloqueos en la Ronda de Doha durante más de los últimos 15 años es una clara señal del descontento de múltiples partes interesadas (y no solo de Estados Unidos). Del mismo modo, conviene recordar que, aunque muchos culpan al Gobierno de Trump por el estado ruinoso del Órgano de Apelación de la OMC hoy en día, la práctica de bloquear efectivamente los nombramientos y las renovaciones de los jueces se remonta al Gobierno de Obama (aunque, hay que reconocerlo, no a la misma escala que bajo el actual Gobierno estadounidense).
También fue durante la presidencia de Obama cuando Estados Unidos coqueteó con la retórica de proteger a los trabajadores estadounidenses y mostró gran renuencia a hacer concesiones durante las negociaciones de Doha. Asimismo, fue el Gobierno de Obama el que impulsó el alejamiento del multilateralismo de la OMC y el acercamiento al regionalismo (a gran escala) de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión y la Asociación Transpacífica. Las declaraciones públicas y airadas de Trump contra diversas instituciones multilaterales, así como la retórica de algunos movimientos populistas contra el orden mundial, sin duda han multiplicado los problemas que afronta el multilateralismo. Pero no son la causa fundamental.
La razón por la que el multilateralismo se encuentra hoy en semejante crisis se reduce a tres factores: la desilusión con la globalización, la falta de fuerza de los relatos en defensa del multilateralismo y la insuficiencia de las reglas multilaterales existentes para afrontar nuevos desafíos.
Detrás del relato de Trump de «Estados Unidos primero» y del lema de los partidarios del Brexit, «Recuperemos el control», está el hecho de que una parte significativa del electorado de estos países cree que no se ha beneficiado de las ganancias de la globalización.
Atribuyen al costo del comercio internacional el aumento de la desigualdad en sus sociedades, así como la pérdida de empleos y la caída de los salarios que sufren personalmente. Las dificultades de estos grupos tienen varias causas, desde el cambio tecnológico hasta mecanismos de bienestar social insuficientes que podrían permitir una mejor distribución de la riqueza. Pero el comercio suele ser el chivo expiatorio más fácil, sobre todo porque resulta muy conveniente atribuir la culpa a los acuerdos comerciales internacionales.
El actual Gobierno estadounidense es un ejemplo de un gobierno que ha sabido aprovechar eficazmente este descontento, quizá incluso avivándolo al construir un relato que vincula las desigualdades internas y la pobreza en Estados Unidos con la gobernanza multilateral. Pero esta desilusión con el sistema es una fuerza real y poderosa, que perdurará independientemente de lo que ocurra en las próximas elecciones estadounidenses.
Decirles a los descontentos y desilusionados ... que deberían pensar primero en el planeta no los tranquilizará.
En segundo lugar, ha faltado un relato alternativo sólido y convincente. Decirles a los descontentos y desilusionados —sobre todo si afrontan dificultades económicas personales en medio de una desigualdad creciente— que deberían pensar primero en el planeta no los tranquilizará. Si acaso, esos relatos solo agravarán la reacción contra quienes cada vez más se consideran parte de una «élite mundial» y contra los valores del internacionalismo que representan. Para muchos sectores del electorado (en distintos países), la conclusión de tales actitudes despreocupadas probablemente será algo así: «solo el señor Trump entiende mi sufrimiento; solo la AfD está dispuesta a defender mis derechos».
En tercer lugar, la fijación liberal con Trump como causa fundamental del declive del multilateralismo desvía la atención de otra causa igualmente grave: el auge de una China cada vez más asertiva. Una razón de este punto ciego puede ser que la propia China ha hecho un trabajo impresionante —al menos hasta hace poco— al presentarse como defensora de la globalización y el multilateralismo. Las declaraciones de apoyo al sistema, como las del presidente Xi en el Foro Económico Mundial, contrastan marcadamente con los estragos causados en el sistema por los tuits airados y las guerras comerciales del presidente Trump. Sin embargo, estudios recientes de Henry Farrell y Abe Newman sobre la «interdependencia instrumentalizada» han comenzado a destacar el uso de las redes económicas mundiales con fines geoestratégicos.
El auge de China
Si combinamos estas ideas con el meteórico ascenso de China y su controvertido expansionismo en la región y más allá (por ejemplo, mediante la Iniciativa de la Franja y la Ruta), queda claro que se están cuestionando las premisas subyacentes del sistema multilateral de posguerra. Gran parte del orden de posguerra se construyó sobre la idea de que la interdependencia económica tenía virtudes, pues supuestamente uniría a las naciones y promovería la paz. Pero si las reglas multilaterales destinadas a promover la interdependencia económica han sido utilizadas —o podrían utilizarse en el futuro— por «rivales sistémicos» para obtener ventajas geoeconómicas, tarde o temprano surgirá una reacción contra esas reglas. Estados Unidos ha expresado estas preocupaciones con mayor vehemencia, pero otros también las han planteado en distintos foros al defender reformas institucionales y su actualización.
Cómo encontrar soluciones
Para remediar el malestar del multilateralismo, las soluciones técnicas —por ejemplo, mejorar el mecanismo de solución de diferencias de la OMC— serán, por supuesto, importantes. Pero, dada la naturaleza profundamente arraigada del desafío, una respuesta puramente tecnocrática no bastará. Serán cruciales cuatro conjuntos de medidas adicionales.
1) Reconsiderar las concesiones del pasado – La única manera de incorporar a la mayoría descontenta (y debemos hacerlo si queremos restaurar la confianza en el sistema) es tomarnos en serio sus preocupaciones. Esto significa reconsiderar las concesiones del pasado y forjar un nuevo pacto sobre la globalización, con mejores mecanismos de distribución tanto a nivel nacional como internacional. Arremeter contra Trump —y contra sus equivalentes en otros países— y ridiculizar a sus simpatizantes populistas solo agravará la polarización.
2) El multilateralismo necesitará un relato completamente nuevo – Este relato tendrá que explicar con claridad por qué un multilateralismo reformado beneficia directamente a todos los ciudadanos, no solo mañana, sino también hoy. Es probable que apelar a los bienes públicos mundiales y al bienestar de las generaciones futuras no baste como justificación, sobre todo para quienes sienten que han salido perdiendo y padecen dificultades económicas. Este nuevo relato deberá resultar atractivo tanto para las personas como para los grupos. También deberá funcionar en distintos niveles de la política: local, regional, nacional y mundial.
3) Es esencial renegociar a fondo las instituciones multilaterales – Para hacerlo eficazmente, sería conveniente aprovechar los esfuerzos en curso del Sur Global (por ejemplo, la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU). Además, dados los riesgos que plantean hoy la interdependencia instrumentalizada y la política económica como instrumento de poder estatal, habrá que actualizar las reglas multilaterales para prevenir su uso indebido y su abuso. Un sistema reformado aún podría incluir a China. Pero, francamente, es difícil imaginar cómo podríamos volver a un multilateralismo sólido —universal y ambicioso en su alcance— sin señales claras de que los competidores directos y los rivales también están dispuestos a limitar su propio poder.
4) Acordar valores – Por último, y especialmente si las instituciones multilaterales no pueden incorporar salvaguardias suficientes para evitar que se usen indebidamente con fines geoestratégicos, los responsables de formular políticas no tendrán más remedio que abordar la controvertida y difícil cuestión de los valores. Las interpretaciones restrictivas han llevado a países como Alemania y Canadá a centrarse en las normas laborales y medioambientales. Pero esto es bastante miope. En medio de la actual competencia entre grandes potencias, están surgiendo fracturas en torno a valores fundamentales, como la democracia, el pluralismo, el liberalismo integrado y el Estado de derecho.
Se acerca el momento en que ya no será posible ocultar diferencias fundamentales bajo un manto de declaraciones trilladas sobre intereses materiales compartidos y amor por la globalización. En la medida en que el apoyo al multilateralismo representa una agenda intrínsecamente normativa, será vital que Europa, India, Japón y otros actores clave trabajen juntos. Las alianzas con socios que comparten valores fundamentales serán esenciales para que el multilateralismo vuelva a tener sentido.
El malestar del multilateralismo y cómo gestionarlo, Amrita Narlikar, Observer Research Foundation
