La activista climática Greta Thunberg ha acusado a las economías desarrolladas de practicar una «contabilidad creativa del carbono», porque sus mediciones de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), así como de las reducciones logradas y previstas, no tienen en cuenta los gases emitidos cuando los bienes importados se producen en otros países. Como señalan con toda razón los funcionarios chinos, alrededor del 15 % de las emisiones de su país se deben a bienes fabricados en China pero consumidos en otras economías, normalmente más ricas.
China y otras economías en desarrollo también recelan instintivamente de las propuestas de los países desarrollados que combinan precios nacionales del carbono con «aranceles de carbono» impuestos a los bienes importados. Sin embargo, estas políticas pueden ser la única forma de que los consumidores de los países ricos asuman la responsabilidad de su huella de carbono en otros países.
El cargo de «contabilidad creativa» sería injusto si pretendiera insinuar un ocultamiento deliberado; el Gobierno del Reino Unido, por ejemplo, publica un informe sobre la huella de carbono de fácil acceso. Pero las cifras respaldan sin duda el argumento de Thunberg. En 2016, el Reino Unido emitió 784 millones de toneladas de GEI según la base del consumo, frente a 468 millones de toneladas según la base de la producción. Y entre 1997 y 2016, las emisiones basadas en el consumo del Reino Unido disminuyeron solo un 10 %, frente a una reducción del 35 % de las emisiones relacionadas con la producción.
Del mismo modo, las emisiones totales basadas en el consumo de la Unión Europea son aproximadamente un 19 % superiores a las relacionadas con la producción. Y, aunque la diferencia de Estados Unidos, del 8 %, es menor en términos porcentuales, en toneladas por-habitante es igual de grande.
China es, con diferencia, la mayor contraparte de esta brecha de las economías desarrolladas, con emisiones por consumo de unas 8,5 gigatoneladas al año, frente a diez gigatoneladas según la base de la producción. Y, aunque las emisiones per cápita de China ya han superado a las del Reino Unido según la base de la producción, pasarán varios años antes de que la huella de consumo per cápita del país supere la del Reino Unido.
Por tanto, si el mundo desarrollado se toma en serio limitar un cambio climático potencialmente catastrófico, debe asumir la responsabilidad de las emisiones que su consumo genera en el extranjero.
Solo hay dos formas de hacerlo. Una es que el mundo rico consuma menos. Pero, aunque los estilos de vida más responsables (comprar menos ropa, coches y productos electrónicos, o comer menos carne roja) deberían sin duda desempeñar un papel para hacer posibles las economías con cero emisiones de carbono, por sí solos estos cambios no nos acercarán lo suficiente a las cero emisiones. Tampoco cerrarán necesariamente la brecha entre consumo y producción, porque el consumo de bienes producidos nacionalmente podría caer tanto como el de las importaciones. Y la reducción de las importaciones de los países desarrollados significa menos exportaciones para las economías más pobres, lo que genera desafíos para el desarrollo económico.
La alternativa consiste en garantizar que los bienes importados se produzcan con una baja y, finalmente, nula emisión de carbono. La política ideal para lograrlo sería un precio del carbono acordado a escala mundial, que animaría a los productores de todos los países a adoptar tecnologías con bajas o nulas emisiones de carbono. Ante la ausencia de este escenario ideal, crecen en Europa y en Estados Unidos las demandas de una solución de segundo mejor: precios nacionales del carbono impuestos en determinados países, junto con «ajustes fronterizos por carbono», es decir, aranceles relacionados con el carbono a las importaciones procedentes de países que no imponen a sus productores un precio equivalente del carbono.
La reacción inmediata de los responsables políticos de China, India y otros muchos países en desarrollo puede ser condenar estas políticas como un proteccionismo aún mayor en un mundo ya desestabilizado por las guerras arancelarias del presidente de Estados Unidos, Donald Trump. Y la retórica política antichina en Estados Unidos (que a veces incluye la absurda acusación de que China es un contaminador irresponsable, aunque sus emisiones per cápita son la mitad de las de Estados Unidos) crea un entorno difícil para una evaluación racional de las políticas.
Pero en la mayoría de los sectores, la combinación de precios nacionales del carbono y aranceles fronterizos por carbono no supone una amenaza para la competitividad ni para las perspectivas de crecimiento de las empresas exportadoras de las economías en desarrollo. Imaginemos que los productores europeos de acero estuvieran sujetos a un nuevo impuesto al carbono de 50 € (54 $) por tonelada de CO2 dentro de Europa, que también se aplicara a las importaciones de acero procedentes de China o de cualquier otro lugar. En ese caso, la posición competitiva relativa de los productores europeos y extranjeros de acero que buscan atender a los clientes europeos no cambiaría con respecto al punto de partida sin impuestos. Y los productores de acero chinos o indios, o las empresas de otros sectores de altas emisiones, están tan bien posicionados como sus homólogos europeos o estadounidenses para adoptar nuevas tecnologías que reduzcan el contenido de carbono de sus exportaciones (y, por tanto, su responsabilidad ante los impuestos fronterizos al carbono).
De hecho, los precios nacionales del carbono junto con los ajustes fronterizos son simplemente una vía alternativa para lograr unas condiciones de competencia internacional equitativas, que idealmente se conseguirían mediante un precio mundial del carbono aplicado simultáneamente en todos los países. Hay, sin embargo, una diferencia crucial: si los impuestos al carbono se aplican en la frontera del país importador, en lugar de en el interior del país exportador, entonces el país importador se queda con los ingresos fiscales.
Este hecho incrementa el incentivo de los países exportadores para imponer impuestos nacionales equivalentes al carbono, en lugar de dejar que sus empresas paguen impuestos en las fronteras del país importador. Como resultado, los impuestos nacionales al carbono con ajustes fronterizos podrían resultar un peldaño eficaz hacia precios mundiales comunes del carbono, incluso si no puede alcanzarse un acuerdo internacional explícito sobre un régimen global.
Además, este enfoque sugiere una forma potencialmente atractiva de fomentar una aceptación más amplia de los aranceles fronterizos como algo legítimo, necesario e inofensivo. Es cierto que los ingresos de cualquier impuesto al carbono aplicado a los productores nacionales deberían utilizarse dentro de la economía nacional, ya sea para respaldar la inversión en tecnologías bajas en carbono o como un «dividendo del carbono» devuelto a los ciudadanos. Pero existe un buen argumento para canalizar los ingresos de los aranceles al carbono hacia programas de ayuda al exterior destinados a ayudar a los países en desarrollo a financiar su transición a una economía con cero emisiones de carbono.
Los negociadores de las economías en desarrollo que tengan una visión reflexiva deberían defender estas transferencias de ingresos, en lugar de oponerse a una política que los países desarrollados tendrán que aplicar. Al fin y al cabo, las economías más ricas no solo deben reducir sus propias emisiones industriales, sino también asumir la responsabilidad de las que su consumo genera en el resto del mundo.
