Las instituciones son un componente importante del crecimiento económico. A partir de datos de regiones europeas correspondientes al período 1999-2013, este artículo muestra que la calidad del gobierno importa para el crecimiento regional y que las mejoras relativas en la calidad del gobierno son un poderoso motor del desarrollo. Las políticas uniformes para las regiones rezagadas no son la solución. Mejorar la calidad del gobierno es esencial en las regiones de bajo crecimiento y, en las regiones de bajos ingresos, la principal barrera para el desarrollo sigue siendo la falta de dotaciones básicas.
Por lo general, se ha considerado que el crecimiento económico es el resultado de una combinación de tres factores: el capital físico, el capital humano o la mano de obra, y la innovación. Durante la mayor parte de los últimos 30 años, la UE ha seguido este enfoque en sus políticas de desarrollo regional y cohesión. La mayor parte de las inversiones en cohesión se han destinado a mejorar las infraestructuras y la accesibilidad de las regiones menos desarrolladas de la UE, así como a aumentar la disponibilidad y la calidad de los recursos humanos y desarrollar la capacidad innovadora de las personas y las empresas en las zonas rezagadas de Europa.
En general, este tipo de intervención ha dado frutos, ya que el desempeño de las regiones rezagadas de Europa ha superado al de las regiones centrales durante las últimas tres décadas, a pesar de la crisis (Becker et al. 2010, Pellegrini et al. 2013). Sin embargo, el éxito de la política a la hora de lograr una mayor convergencia económica no oculta que estamos presenciando una disminución cada vez mayor de los rendimientos de las intervenciones en los tres principales ejes del crecimiento.
La disminución de estos rendimientos indica que el análisis económico y las políticas han pasado por alto un motor clave del crecimiento. Tanto en las políticas como en la investigación se ha desatendido el papel de las instituciones en general y, en particular, el de la calidad del gobierno (Charron et al. 2013). Sin embargo, en los últimos tiempos, numerosas investigaciones han estudiado cómo afecta la calidad del gobierno al desarrollo económico regional en la UE (por ejemplo, Nistotskaya et al. 2015, Rodríguez-Pose y Garcilazo 2015). En general, estas investigaciones concluyen que la calidad del gobierno importa para el desempeño económico y que la mala calidad de los gobiernos en las zonas rezagadas de Europa representa una barrera significativa para el desarrollo.
Sin embargo, aunque estos estudios han avanzado considerablemente en la comprensión de cómo la calidad del gobierno configura el crecimiento regional en las regiones rezagadas, tienen una limitación fundamental: consideran que las instituciones y la calidad del gobierno permanecen más o menos estables a lo largo del tiempo. Se considera que las instituciones son un obstáculo permanente o un factor facilitador del desarrollo económico. Por ello, contar con instituciones deficientes se convierte casi en una condena a muerte para el crecimiento futuro de muchas zonas. No obstante, aunque las condiciones institucionales perduran en el tiempo, también cambian y, a veces, lo hacen con rapidez. Estonia, por ejemplo, se ha convertido en tres décadas en uno de los líderes mundiales en el uso de la administración electrónica, lo que ha mejorado enormemente la eficacia general, la rendición de cuentas y la transparencia de su gobierno. Letonia, pese a compartir muchos rasgos históricos con Estonia y partir de una situación comparable, no ha podido llevar a cabo una transformación institucional de magnitud similar. Aun así, se ha desatendido este potencial de cambio institucional, lo que limita la comprensión de cómo repercute el cambio en la calidad del gobierno en el desarrollo económico.
Nuestra nueva investigación (Rodríguez-Pose y Ketterer 2019) busca superar esta percepción estática de las instituciones evaluando si tanto los niveles como el grado de cambio en la calidad del gobierno influyen en el desempeño económico regional en toda Europa y, en particular, en las regiones rezagadas de la UE. Nuestro análisis distingue entre el papel de las inversiones tradicionales en las intervenciones de política de desarrollo —como las infraestructuras, el capital humano y la innovación— y el de distintos aspectos de la calidad del gobierno, como la corrupción, el Estado de derecho, la eficacia del gobierno y la rendición de cuentas del gobierno. En esta investigación prestamos especial atención a los cambios en todos estos factores y a la importancia de la calidad del gobierno para el desarrollo de las regiones rezagadas de Europa.
Tampoco tratamos como un conjunto uniforme todas las regiones rezagadas de la UE consideradas en el artículo. Siguiendo a la Comisión Europea (2014), dividimos las regiones rezagadas en regiones de bajos ingresos y regiones de bajo crecimiento, según sus niveles iniciales de desarrollo y su desempeño económico entre finales de la década de 1990 y mediados de la de 2010 (Figura 1).
Figura 1 Regiones de bajos ingresos y de bajo crecimiento en Europa
¿Cómo afecta el cambio en la calidad del gobierno regional al desempeño económico?
Nuestra investigación llega a cinco conclusiones fundamentales.
1. Las instituciones importan para el desarrollo regional
La buena calidad del gobierno es esencial para el desarrollo regional en Europa. Durante las últimas dos décadas, la calidad del gobierno ha sido uno de los factores que con mayor regularidad ha permitido predecir el crecimiento económico y la resiliencia. Esto contrasta con los resultados más dispares sobre el efecto de la educación y la innovación en el crecimiento regional, así como con la falta de relación, en el conjunto de Europa, entre los niveles y las mejoras de accesibilidad, por un lado, y el desempeño económico, por otro. Por tanto, para que el desarrollo económico regional arraigue en Europa, cada vez es más necesario incorporar medidas para mejorar la calidad del gobierno como parte integral de toda estrategia de desarrollo.
2. Las mejoras en la calidad del gobierno son un poderoso motor del desarrollo
En particular, las mejoras relativas en la calidad del gobierno han sido fundamentales para el crecimiento económico. Aunque la mala calidad del gobierno no constituye necesariamente una barrera para el desarrollo —de hecho, muchas regiones caracterizadas por una calidad deficiente del gobierno han convergido hacia la media de la UE—, las regiones que han conseguido reducir los niveles de corrupción y avanzar en eficacia, transparencia y rendición de cuentas del gobierno también han seguido una trayectoria económica más favorable.
Por tanto, mejorar la eficiencia del gobierno, ya sea haciendo frente a la corrupción generalizada o introduciendo medidas para que las decisiones gubernamentales sean más eficientes y transparentes, es un requisito tan importante para el desarrollo regional en Europa como realizar inversiones regionales de desarrollo más tradicionales, de tipo «duro».
3. Las políticas uniformes para las regiones rezagadas no son la solución
También dejamos claro que lo que ha funcionado en algunas regiones rezagadas no necesariamente funciona en otras. Reproducir mecánicamente el mismo tipo de política en las regiones menos desarrolladas de Europa no ha dado los resultados esperados en el pasado y es poco probable que lo haga en el futuro. Por consiguiente, hacen falta estrategias de desarrollo distintas en diferentes lugares y etapas de desarrollo. El análisis empírico ha demostrado que, en niveles de desarrollo más bajos, como los de las regiones de bajos ingresos de Europa central y oriental, los factores que han impulsado el crecimiento económico en los últimos años difieren de los que actúan en niveles de desarrollo más altos y, aún más claramente, de los de otras regiones rezagadas del sur de Europa. En niveles de desarrollo más bajos, el crecimiento económico regional se ve impulsado por una buena dotación de capital humano y capacidad de innovación, así como por mejoras en la accesibilidad mediante inversiones en infraestructuras de transporte. Esto implica que los factores destacados por las teorías tradicionales del crecimiento siguen desempeñando un papel fundamental en el impulso del desempeño económico en estas zonas.
Sin embargo, a medida que aumenta el nivel de desarrollo inicial y las regiones caen en la trampa de los ingresos medios (Iammarino et al. 2019), disminuye la influencia de los factores de crecimiento más tradicionales. Así, en las regiones de bajo crecimiento del sur de Europa, la calidad del gobierno cobra más importancia para determinar qué territorios son dinámicos y siguen siéndolo, y cuáles no.
4. El cambio en la calidad del gobierno es esencial para las regiones de bajo crecimiento
La escasa capacidad de gobierno en las regiones rezagadas de Europa no constituye necesariamente un grave obstáculo para el desarrollo futuro. En cambio, sí lo es la falta de mejoras en la calidad del gobierno. Las regiones de bajo crecimiento que no han logrado mejorar la calidad del gobierno ni reducir la corrupción no han sido capaces de aprovechar al máximo las intervenciones de la política de cohesión y, por consiguiente, también han crecido menos y han estado más expuestas a las consecuencias negativas de la crisis. No abordar estas disfunciones institucionales condena a las regiones «a permanecer atrapadas en un equilibrio de bajo crecimiento y baja calidad del gobierno, mientras el gobierno regional sigue estando en cierta medida protegido de las consecuencias financieras de la baja calidad del gobierno gracias al apoyo continuo de la UE» (Charron et al. 2014: 81). Por tanto, se requiere un esfuerzo sostenido para abordar los obstáculos relacionados con la eficacia del gobierno, la corrupción y las deficiencias en materia de voz y rendición de cuentas, si se pretende que las regiones de bajo crecimiento alcancen niveles sostenibles de desarrollo y converjan más con el resto de la UE.
5. Abordar la falta de dotaciones básicas en las regiones de bajos ingresos
En las regiones de bajos ingresos de Europa central y oriental, los factores más tradicionales, como una buena dotación de capital humano y capacidad de innovación y las inversiones destinadas a mejorar la accesibilidad, están demostrando ser catalizadores eficaces del crecimiento. En estas zonas de Europa, es probable que las inversiones estratégicas en infraestructuras en general y, en particular, en infraestructuras de transporte sigan contribuyendo al desarrollo económico durante algún tiempo. Dado que persisten déficits considerables en las infraestructuras básicas, mejorar la accesibilidad en las regiones de bajos ingresos se convierte en una condición previa para el desarrollo económico. Sin embargo, es probable que los beneficios de mejorar la accesibilidad disminuyan a medida que las limitaciones de accesibilidad pierdan importancia. Por consiguiente, toda inversión en infraestructuras debe tener una duración limitada, responder a criterios claros de necesidad y potencial de desarrollo, y complementarse con esfuerzos similares destinados a fortalecer el capital humano y abordar los cuellos de botella institucionales.
Avanzar al siguiente nivel
Para la mayoría de las regiones rezagadas de Europa, avanzar al siguiente nivel de desarrollo económico no será fácil si no se establecen estrategias cuidadosamente adaptadas que presten especial atención a las condiciones específicas de cada región. Si se pretende que las estrategias de desarrollo puedan abordar con éxito los problemas a corto plazo y, al mismo tiempo, encaminar a las regiones rezagadas de Europa hacia un desarrollo sostenible a medio y largo plazo, los responsables de la toma de decisiones de cada región y país europeos, así como de Bruselas, tendrán que colaborar y actuar con cautela al diseñar estrategias de desarrollo que combinen las inversiones tradicionales destinadas a mejorar las infraestructuras, los recursos humanos y la innovación con una mayor atención a las cuestiones institucionales, como la calidad de los gobiernos locales, para superar las barreras al desarrollo que afrontan las regiones rezagadas.
Las lecciones de política que se desprenden de esta investigación apuntan a la necesidad de diseñar cuidadosamente estrategias de desarrollo integradas y equilibradas para cualquier intervención de política de desarrollo. Las estrategias de desarrollo deberían incluir una combinación adecuada de medidas destinadas a corregir los déficits de infraestructura regional, junto con mejoras activas de los recursos humanos y las estructuras de empleo, y el fortalecimiento del entorno institucional. La combinación de todas estas intervenciones variará de un lugar a otro, según las condiciones iniciales y los niveles de desarrollo.
El momento de aplicar cada medida también es crucial. Si se invierte demasiado pronto, durante demasiado tiempo o en exceso en uno de estos ejes del desarrollo, existe un alto riesgo de acabar con una estrategia que genere escasos beneficios. En esas circunstancias, las condiciones institucionales probablemente se convertirán en una barrera más importante y visible para el desarrollo.
Se necesitan estrategias de desarrollo integrales, oportunas y adaptadas a cada lugar no solo para abordar algunos de los problemas básicos de las regiones rezagadas de Europa, sino también para reforzar su capacidad —y, en consecuencia, la de Europa en su conjunto— para adoptar nuevas tecnologías, retener y atraer talento, generar y estimular nuevas inversiones y, por último, aprovechar al máximo el potencial económico de toda Europa. Este enfoque también sentará las bases para un crecimiento más sostenible en las regiones rezagadas de Europa.
