La desigualdad entre ciudades y regiones del mundo desarrollado —tras disminuir en la década de 1990 desde los altos niveles de 1980— ha vuelto a aumentar drásticamente desde comienzos del milenio. Muchas ciudades y regiones manufactureras pequeñas y medianas han sufrido descensos relativos del empleo y los ingresos. Las zonas suburbanas o rurales circundantes también se han estancado. En cambio, muchas grandes áreas metropolitanas, incluidos sus suburbios, que por lo general habían experimentado un declive entre las décadas de 1960 y 1980, se encuentran ahora entre los lugares más dinámicos en cuanto a ingresos y creación de empleo.
En Europa, en particular, el panorama es complejo. Por un lado, persiste la dicotomía cada vez más conocida entre las grandes aglomeraciones urbanas dinámicas y las regiones industrializadas y remotas en declive. Muchas regiones industriales o periféricas han experimentado un descenso constante y prolongado del empleo y la competitividad, mientras que las zonas centrales de algunas grandes regiones metropolitanas han ganado una mayor proporción de empleos bien remunerados. Por otro lado, varias regiones metropolitanas capitalinas se han visto muy afectadas por la crisis, mientras que algunas regiones rurales e intermedias han mostrado mayor resiliencia (Dijkstra et al. 2015). El resultado es un mosaico territorial detallado y de múltiples escalas, con divergencias en los ingresos reales y las tasas de participación en la fuerza laboral: entre Estados y regiones; dentro de las regiones, entre las zonas centrales y periféricas; y entre regiones metropolitanas prósperas y menos prósperas.
El aumento de la desigualdad interregional es resultado de dos fuerzas. La primera está relacionada con el ciclo largo de desarrollo de la estructura económica. La gran ola de innovación tecnológica que comenzó en la década de 1970 ha impulsado la concentración de sectores de alta tecnología e intensivos en conocimiento en grandes áreas metropolitanas, favoreciendo la movilidad de empleos altamente cualificados, creativos y no rutinarios hacia los núcleos económicos. La creciente automatización de las industrias manufactureras antes dominantes ha revolucionado los costes comerciales y ha provocado la sustitución de empleos rutinarios que requerían cualificación media y baja en la mayoría de los antiguos centros industriales de Europa. La actividad manufacturera se ha dispersado geográficamente —y cada vez se subcontrata más a terceros países—, lo que ha llevado a la desaparición de los empleos industriales más rutinarios en gran parte de Europa. El segundo tipo de fuerza es el ciclo largo de las características evolutivas regionales, que consisten en las dotaciones específicas de cada lugar de personas y competencias, empresas e industrias, instituciones formales e informales, capacidades de innovación y su respuesta al cambio (Storper 2018).
El aumento de la desigualdad ha colocado a Europa ante un dilema territorial. Por un lado, Europa debe seguir sosteniendo la prosperidad de sus regiones más dinámicas para afianzar su posición económica en el mundo. Por otro, la persistente desigualdad territorial es económicamente ineficiente y, en palabras de The Economist, se ha vuelto demasiado peligrosa en el plano político [y social] como para ignorarla. En un artículo reciente, analizamos cómo abordar este dilema (Iammarino et al. 2018).
Evidencia: los «clubes» económicos de las regiones europeas
La interacción entre las fuerzas que afectan a toda la economía y las características regionales crea una geografía compuesta por países, regiones y regiones urbanas que ocupan distintas posiciones estructurales en la jerarquía de funciones y papeles de la economía en su conjunto (Scott y Storper 2003) y forman distintos «clubes» de desarrollo. La teoría de los clubes aborda el patrón desigual del desarrollo y las cuestiones fundamentales de cómo sostener la prosperidad en las regiones líderes y promoverla en otras regiones. Permite obtener perspectivas valiosas sobre el desarrollo y aporta un enfoque distintivo para las políticas.
Las regiones europeas pueden clasificarse en distintos clubes económicos según su nivel de desarrollo: regiones con ingresos personales per cápita (PCPI, por sus siglas en inglés) muy altos (muy alto); regiones con PCPI altos (alto); regiones con PCPI medios (medio); y regiones con PCPI bajos (bajo) (Figura 1).
El club de ingresos muy altos (VH) está dominado por grandes regiones metropolitanas y capitalinas, e incluye varias zonas adicionales, por lo general muy urbanizadas y organizadas en redes de ciudades (por ejemplo, Randstad, en Holanda), especializadas en bienes y servicios de alta calidad. Muchas de estas regiones atraen población y registran un alto crecimiento de la productividad. Las regiones de este club suelen superar los resultados esperados: a largo plazo, superan la media nacional y generan más de la proporción que les correspondería de la riqueza europea (Figura 2).
El club de ingresos altos (H) comparte muchas, aunque no todas, las características del grupo VH. Estas regiones son menos metropolitanas o están menos centradas en una ciudad, y su dinamismo demográfico es algo menor. Sus tasas de empleo son altas y muchas registran un crecimiento satisfactorio de la productividad.
El club de ingresos medios (M) es vasto y comprende la mayor parte de Europa noroccidental que queda fuera de los clubes VH y H. Dentro de esta categoría hay dos grandes subgrupos. El más numeroso abarca regiones que han perdido empleos manufactureros, lo que se refleja en tasas de empleo estancadas o en descenso. El crecimiento demográfico es bajo o incluso negativo en algunas de estas regiones, por lo que las tasas de desempleo varían. Los niveles educativos —el logro de estudios secundarios y terciarios— son inferiores a los de los clubes H y VH. En conjunto, son regiones económicamente frágiles, que presentan una combinación de declive manufacturero, logros insuficientes en educación y competencias, y una participación inadecuada en la fuerza laboral. El segundo subgrupo se distingue por experimentar un crecimiento demográfico. La inmigración genera ingresos (mediante transferencias fiscales vinculadas a las personas, como pensiones y prestaciones sanitarias), y el gasto tiene un efecto multiplicador local, sobre todo en la demanda de servicios. Sin embargo, la participación en la fuerza laboral sigue siendo baja. Más importante aún, los tipos de empleo que se generan, principalmente en servicios locales no transables, ofrecen escasas oportunidades para desarrollar competencias y tienen un potencial limitado de innovación y exportación.
El club de ingresos bajos (L) abarca amplias zonas de Europa oriental y meridional. Estas regiones comparten algunas características, como bajas tasas de empleo, mala calidad de la administración pública, poca inversión en I+D y accesibilidad relativamente limitada. También han experimentado trayectorias económicas divergentes en los últimos años. Esto llevó a la Comisión Europea (2017), en su informe Regiones rezagadas , a distinguir entre regiones de «ingresos bajos» y regiones de «bajo crecimiento».
Teoría: eficiencia frente a equidad
En conjunto, cada club presenta un conjunto distintivo de características, limitaciones y oportunidades de desarrollo a corto plazo, lo que implica que es poco probable que una política uniforme logre abordar las persistentes disparidades territoriales que socavan el crecimiento económico general y alimentan el auge del populismo en Europa (Rodríguez-Pose 2018). Pero ¿qué ofrece la teoría existente sobre la mejor manera de abordar la desigualdad territorial actual?
Las teorías económicas convencionales —en particular, las del crecimiento endógeno, la nueva geografía económica y la geografía económica evolutiva— señalan que una mayor aglomeración y densidad generan externalidades positivas que explican el dinamismo de las grandes ciudades y regiones (Fujita et al. 1999, Duranton y Puga 2001, Glaeser 2011). Por ello, recientemente ha predominado la idea de que la eficiencia es primordial y que la equidad puede derivarse de una mayor eficiencia. Como indica Glaeser (2011: 1), «la densidad urbana ofrece el camino más claro de la pobreza a la prosperidad». Así, el desarrollo espacialmente desigual se considera el precio que hay que pagar para maximizar la productividad de toda la economía: el objetivo general es hacer primero más grande el pastel económico y luego distribuirlo. Los mecanismos de distribución hacia las ciudades y regiones menos favorecidas operarían entonces mediante efectos indirectos del conocimiento y la movilidad laboral.
Sin embargo, los efectos indirectos del conocimiento distan mucho de ser una panacea para el desarrollo de las zonas en declive y rezagadas, ya que los efectos de reflujo que dirigen la creación de conocimiento hacia las aglomeraciones suelen ser mayores que los que favorecen su difusión. Además, la transmisión del conocimiento se ve afectada por fuertes efectos de disminución con la distancia (Moreno et al. 2005).
La movilidad laboral tampoco está logrando reducir la desigualdad territorial. La migración —especialmente dentro de cada país— adopta cada vez más un patrón de «no tanta, no para todos y no gratis». Las tendencias migratorias internas se han mantenido relativamente bajas en Europa durante las últimas tres décadas. Además, la migración de trabajadores depende en gran medida de sus competencias y perfiles ocupacionales. A medida que el capital productivo y las funciones económicas se reorganizan constantemente a través de las fronteras nacionales y dentro de ellas, los trabajadores altamente cualificados en ocupaciones no rutinarias cuentan con más oportunidades nacionales e internacionales. Las personas poco cualificadas que desempeñan trabajos rutinarios, a menudo en zonas menos desarrolladas, no disponen de ese lujo y, por lo general, se quedan donde están.
Políticas: más allá de la división entre lugar y personas
Por consiguiente, como The Economist señaló en un artículo del 27 de diciembre de 2016, «la economía ortodoxa tiene pocas respuestas al problema de la desigualdad regional». Buscar la eficiencia no garantiza la equidad, mientras que centrarse exclusivamente en la equidad podría socavar la eficiencia. Por tanto, es necesario perseguir la eficiencia y la equidad al mismo tiempo, y ni las políticas indiferentes al espacio ni las políticas basadas en el lugar, por sí solas, pueden lograrlo.
Las alternativas de política que tienen en cuenta simultáneamente la eficiencia y la equidad están mejor posicionadas para abordar las causas del malestar territorial y, al mismo tiempo, maximizar el potencial de cada territorio. Por ello, se necesitan políticas sensibles al lugar para impulsar el desarrollo económico en cada territorio y crear más oportunidades para la población residente.
Las políticas sensibles al lugar son un enfoque innovador de la política de desarrollo, sólidamente fundamentado en los conceptos clave derivados de las teorías del desarrollo y en análisis empíricos rigurosos, y atento a las características, los rasgos y las condiciones de los distintos clubes de desarrollo. Estos clubes requieren enfoques de política flexibles y diferenciados que respalden el desarrollo económico de los lugares más dinámicos de Europa y, al mismo tiempo, contrarresten la posible espiral negativa del desarrollo geográficamente restringido en tres frentes: a) impulsando a cada vez más regiones hacia funciones más no rutinarias (innovadoras) en su estructura económica; b) ampliando las fuentes de creatividad y satisfacción que son valiosas por sí mismas desde una perspectiva humana; y c) estimulando una mayor inversión en capacidades básicas, esenciales para una vida digna y económicamente viable.
El objetivo último del desarrollo sensible al lugar es maximizar el potencial de desarrollo económico y bienestar en un amplio conjunto de territorios heterogéneos, como los que existen en Europa y en la mayoría de las demás regiones del mundo. Esto implica combatir la infrautilización de las personas y los recursos de las ciudades y regiones para distribuir el desarrollo de forma más amplia y aprovechar todo el potencial de desarrollo de cada territorio. A diferencia de los modelos convencionales que lo apuestan todo a la aglomeración y la movilidad, este marco teórico busca ampliar el potencial agregado de toda la economía europea al desbloquear la producción potencial de todas sus regiones, teniendo en cuenta las barreras a la movilidad de las personas y a la dispersión del empleo, así como las trampas espaciales que han surgido.
En particular, abordar lo que parece ser una creciente trampa de ingresos medios quizá represente hoy el mayor desafío para las políticas. Identificar las necesidades reales y las posibles oportunidades de las ciudades y regiones de ingresos medios —situadas entre las de las regiones más exitosas, que efectivamente son fuentes de riqueza para toda la economía europea, y el amplio y diverso conjunto de periferias más desconectadas y desilusionadas— es crucial para mantener vivo el dinamismo económico general de Europa. Redefinir la forma de abordar los persistentes problemas del desarrollo desigual mediante políticas sensibles al lugar permitirá a Europa empezar a afrontar algunos de los desafíos económicos, sociales y políticos que han erosionado gradualmente su capacidad para liderar a escala mundial y que, en los últimos años, se han hecho claramente visibles como fuente de división social y desencanto político.
