Desde que asumió el cargo a finales de 2012, el primer ministro japonés Shinzo Abe ha transformado la gestión macroeconómica del país. Pero el experimento de «Abenomics» podría estar a punto de llegar a su fin. Aunque el mandato de Abe al frente del Partido Liberal Democrático, en el poder, no concluye hasta el otoño de 2021, el debate sobre la sucesión ya ha comenzado. Por ello, es un momento oportuno para evaluar la eficacia de sus políticas y lo que podría venir después.
El sello distintivo de Abenomics ha sido una agresiva política de flexibilización monetaria bajo la dirección del gobernador del Banco de Japón, Haruhiko Kuroda, a quien Abe nombró en marzo de 2013. Kuroda, que anteriormente fue uno de los principales internacionalistas del Ministerio de Finanzas (MOF), ha desempeñado un papel fundamental en la rápida expansión del balance del BOJ, en una medida comparable a la de sus homólogos estadounidense y europeo. Esto supone una clara ruptura con las políticas de su predecesor, Masaaki Shirakawa, que pertenecía a la corriente conservadora dominante de la burocracia del BOJ.
Durante el mandato de Kuroda, la inflación media anual de Japón entre 2013 y 2019 fue del 1,1 %, según el Fondo Monetario Internacional. Esto representó una mejora notable frente a los cinco años anteriores bajo el mandato de Shirakawa, cuando la inflación promedió −0,2 %. De hecho, como sostienen Takatoshi Ito, de la Universidad de Columbia, y Takeo Hoshi, de la Universidad de Tokio, en su reciente libro Takatoshi Ito y Takeo Hoshi de la Universidad de Tokio, en su reciente libro The Japanese Economy, la estricta política monetaria del BOJ antes de que Abe asumiera el cargo agravó los problemas de deflación de Japón.
En cuanto a la política fiscal, la administración Abe, presionada por los halcones fiscales de la corriente dominante del MOF, elevó el tipo del impuesto sobre el consumo del 5 % al 8 % en abril de 2014, en línea con un acuerdo de 2012 con el Partido Democrático de Japón (DPJ). Pero la desaceleración económica, inesperadamente brusca, que siguió llevó a Abe a aplazar el siguiente incremento previsto (al 10 %) de 2015 a 2017, pese a las objeciones de los funcionarios del MOF. El tipo del 10 % se introdujo finalmente en octubre de 2019.
El nivel excepcionalmente elevado de deuda pública de Japón –casi el 150 % del PIB en 2018– significa que cualquier gobierno debe considerar medidas para aumentar los ingresos, reconociendo al mismo tiempo que pueden ser un grave obstáculo para el crecimiento económico. Por ello, ajustar con precisión el tamaño y el momento de estas medidas es fundamental, y se requiere la mano de un maestro para acertar.
La administración Abe abordó con mucha cautela la subida del impuesto sobre el consumo de octubre pasado, aplicándola junto con medidas compensatorias, como tipos reducidos para los productos alimentarios. Pero eso no bastó para compensar los efectos negativos de la política fiscal. Lastrada por la subida, así como por las consecuencias del tifón Hagibis, la economía japonesa se contrajo a una tasa anualizada del 6,3 % respecto al trimestre anterior, en el período de octubre a diciembre de 2019.
Los efectos a más largo plazo de esa contracción, que podrían agravarse por el brote de COVID-19, están aún por verse. No obstante, la administración Abe ha prevalecido sobre la poderosa élite política de Japón en el MOF y el BOJ, en gran medida gracias al traslado del poder político al Kantei (nombre de la residencia oficial del primer ministro) y a la composición del equipo de Abe: funcionarios gubernamentales actuales y antiguos ajenos a la élite burocrática tradicional. Además, Abe se benefició enormemente de la falta de una oposición eficaz en la Dieta, ya que la extendida decepción con la administración anterior, encabezada por el DPJ, le permitió ganar elección tras elección.
Pero ahora, aunque la evitación de la deflación por parte de Japón en los últimos años no ha sido poca cosa, el sucesor de Abe se enfrentará a dos grandes desafíos. El primero es impulsar el crecimiento económico, un ámbito en el que Abenomics ha quedado por debajo de lo esperado. Si bien las políticas monetaria y fiscal han reforzado la insuficiente demanda agregada de Japón, el crecimiento medio anual del 1,1 % bajo el mandato de Abe demuestra que esto por sí solo no basta.
En particular, Japón debe aplicar políticas de oferta que mejoren la productividad. Las estimaciones del BOJ sobre las tasas de crecimiento potencial entre 2013 y 2019 muestran que gran parte de la contribución provino de la expansión de la fuerza laboral y del stock de capital del país, mientras que la contribución de las ganancias de productividad se ha reducido bajo Abenomics. Además, Japón necesita un mayor crecimiento para financiar sus crecientes costes de la seguridad social. Si las políticas favorables al crecimiento siguen sin centrarse en objetivos concretos, la carga fiscal acabará destruyendo la economía.
La prioridad absoluta debe ser crear un mercado laboral dinámico y acelerar el desplazamiento de la economía hacia sectores más productivos. El siguiente imperativo es una reforma regulatoria audaz que favorezca la entrada de nuevos competidores; Japón, por ejemplo, mantiene regulaciones estrictas y poco transparentes para proteger a su anticuada industria del taxi frente a los servicios de transporte compartido. Crear un entorno propicio para las empresas emergentes que algún día puedan sustituir a los antiguos gigantes industriales de Japón es otro desafío, que requiere una nueva agencia gubernamental dedicada a la innovación. Los responsables de políticas también deben modernizar con urgencia el sistema educativo del país para la era digital.
Estas políticas exigirán valor político para superar intereses creados muy arraigados, y la sabiduría necesaria para asumir una mejora continua de las políticas. Es una lástima que Abe no haya dedicado su enorme capital político a la agenda económica crítica, con la excepción de acuerdos comerciales como la Asociación Transpacífica. Su sucesor tendrá que asumir un compromiso mucho más firme y a largo plazo con las políticas favorables al crecimiento.
El segundo desafío es dar un nuevo impulso a la administración pública. En marcado contraste con Estados Unidos, donde las instituciones y los expertos compiten por prestar servicios de elaboración de políticas, la burocracia japonesa es un proveedor de facto en régimen de monopolio. Tras las reformas institucionales orientadas a ejercer un liderazgo político eficaz sobre una burocracia compartimentada, una autoridad central de personal, controlada por políticos poderosos del gabinete, es ahora la encargada de evaluar a los altos funcionarios japoneses. Pero muchos críticos sostienen que este sistema incentiva a los funcionarios a decir a los políticos solo lo que quieren oír y sofoca las iniciativas de abajo arriba.
Es una pena, porque Japón necesita con urgencia un nuevo estilo de elaboración de políticas en el que funcionarios bien informados y de mente abierta ofrezcan opciones expertas a los responsables de la toma de decisiones. Pero volver a las prácticas tradicionales de personal basadas en la antigüedad dentro de las burocracias ministeriales no es una opción. En cambio, el sucesor de Abe debe intentar reformar a fondo la burocracia mediante el establecimiento de un sistema transparente de evaluación y nombramiento basado en el mérito.
Siete años de Abenomics han producido algunos resultados notables. Pero el próximo gobierno de Japón debe centrarse de lleno en las reformas de oferta y administrativas necesarias para acelerar y sostener el crecimiento económico.
