En 1996, la Comisión Federal Reguladora de Energía de EE. UU. (FERC) emitió sus históricas Órdenes 888 y 889, que crearon un marco para mercados mayoristas de electricidad competitivos.[1] Esto coincidió con el desarrollo de organizaciones independientes —las llamadas «operadoras independientes del sistema» (ISO) o «operadoras regionales de transmisión» (RTO)— que operarían redes de transmisión propiedad de empresas de servicios públicos bajo una única «tarifa de transmisión de acceso abierto». Según las normas de la FERC, las RTO también participarían en la gestión de la congestión, el despacho y la programación de la generación, la administración de los mercados de capacidad y servicios auxiliares, la planificación de la expansión de la transmisión y la coordinación interregional.[2]
El propósito de las RTO era mejorar la eficiencia de los mercados eléctricos. Se esperaba que la competencia sustituyera la estructura tradicional de mercado con integración vertical y generara beneficios económicos netos para productores y consumidores. Por desgracia, esos beneficios nunca se materializaron. Aunque la FERC esperaba que los mercados mayoristas de electricidad competitivos abarcaran todo el territorio continental de Estados Unidos, hoy las RTO solo gestionan alrededor del 60 % del suministro eléctrico del país.[3] Hoy existen siete RTO de tamaño mediano y cientos de mercados integrados verticalmente más pequeños. El resultado de la red actual, «balcanizada», es que los beneficios económicos generales de la competencia son reducidos, mientras que los costos regulatorios son elevados. Según un académico especializado en derecho energético, las múltiples capas de regulación necesarias para garantizar el funcionamiento adecuado de los mercados fragmentados actuales «superan, podría decirse, la carga regulatoria general de la regulación tradicional basada en el costo del servicio».[4] Para resolverlo, los mercados eléctricos deberían ampliarse considerablemente.
En la estructura tradicional de mercado con integración vertical, la regulación se centra en determinar los costos de la empresa de servicios públicos y fijar tarifas en función de ellos. En cambio, bajo la competencia, la regulación se centra en garantizar que ninguna empresa tenga una participación desproporcionada en la propiedad del mercado.[5] Para que cualquier empresa participe en los mercados mayoristas actuales, la FERC debe determinar que no posee poder de mercado ni horizontal (es decir, que no posee una proporción excesiva de las instalaciones de generación) ni vertical (es decir, que no posee activos en sectores aguas arriba, como la distribución de gas natural, que podrían permitirle manipular el mercado).[6]
Veamos cómo evalúa la FERC el poder de mercado horizontal mediante lo que se conoce como el filtro de «participación de mercado».[7] Esta prueba determina la proporción de generación que la empresa posee o controla. Aunque es sencilla en teoría, en la práctica resulta compleja, porque la FERC debe tener en cuenta varios factores, como las compras y ventas de energía a largo plazo de la empresa, la capacidad que mantiene en reserva y las importaciones y exportaciones de energía. Calcular las importaciones de energía es un ejercicio especialmente arduo, cuya dificultad se ve agravada por la gran fragmentación de los mercados actuales. La FERC debe realizar análisis complejos para determinar cuánta capacidad de importación está disponible y cuánta capacidad disponible existe en mercados externos que pueda ejercer presión competitiva dentro del mercado.[8] Dado que cualquier mercado competitivo puede tener muchos «mercados externos», la complejidad y el costo de determinar las importaciones de energía son elevados. Muchos otros elementos regulatorios son igualmente complicados debido a la fragmentación del mercado. Como resultado, la carga regulatoria general es elevada. PJM, uno de los mercados mayoristas de electricidad de Estados Unidos, gasta casi 300 millones de dólares al año en costos operativos y administrativos.[9] Esta carga podría reducirse si los mercados mayoristas de electricidad competitivos se ampliaran considerablemente.
En particular, la FERC, el Congreso, los gobiernos estatales, los gobiernos provinciales de Canadá y las empresas eléctricas deberían trabajar para crear tres grandes mercados que abarquen el territorio continental de Estados Unidos y partes de Canadá, y que correspondan a las tres principales redes eléctricas síncronas existentes (la Interconexión Oriental, la Interconexión Occidental y la Interconexión de Texas). Hay un precedente sólido para este tipo de expansión. La Unión Europea está impulsando un mercado eléctrico paneuropeo que abarcará una superficie terrestre comparable en tamaño a las Interconexiones Oriental y Occidental (y mucho mayor que la Interconexión de Texas). Además, se ha estimado que el mercado de toda la UE podría ahorrar a los países miembros 40.000 millones de euros (45.000 millones de dólares) al año para 2030.[10]
Los grandes mercados competitivos, desde luego, no eliminan por completo la necesidad de regulación. De hecho, las RTO comparten muchas características de las empresas de servicios públicos, y se necesita una regulación eficaz para garantizar que los operadores del mercado no exploten a sus participantes.[11] También es necesario seguir regulando a los participantes en los mercados mayoristas para garantizar que ninguno posea un poder de mercado indebido. Tampoco resuelven los grandes mercados los retos de ampliar la capacidad de transmisión ni de integrar fuentes de electricidad con bajas emisiones de carbono. Para estos retos, son esenciales otras formas de regulación. Mi argumento es simplemente que los mercados fragmentados actuales imponen costos innecesarios importantes a los consumidores y productores de electricidad. Si los gobiernos y las partes interesadas de la industria pudieran ampliar los mercados fragmentados actuales para abarcar zonas mucho mayores y, finalmente, todo el territorio continental de Estados Unidos y el sur de Canadá, esos costos desaparecerían y los productores y consumidores de electricidad —es decir, la sociedad en su conjunto— estarían en mejor situación.
[1] Véase la Orden n.º 888 de la FERC, Promoting Wholesale Competition Through Open Access Non-discriminatory Transmission Services by Public Utilities; Recovery of Stranded Costs by Public Utilities and Transmitting Utilities, 75 Fed. Reg. 61,080 (24 de abril de 1996); Orden n.º 889 de la FERC, Open Access Same-Time Information System (formerly Real-Time Information Networks) and Standards of Conduct, 75 Fed. Reg. 61,078 (24 de abril de 1996).
[2] Véase la Orden n.º 2000 de la FERC, Regional Transmission Organizations, 65 Fed. Reg. 810, 876–77 (8 de marzo de 2000); véase también Michael H. Dworkin y Rachel Aslin Goldwasser, Ensuring Consideration of the Public Interest in the Governances and Accountability of Regional Transmission Organizations, 28 ENERGY L.J. 543, 554–57 (2007).
[3] Véase U.S. Energy Information, Today in Energy (4 de abril de 2011),http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id=790.
[4] Véase William Boyd, Public Utility and the Low-Carbon Future, 61 UCLA L. REV. 1614, 1670 (2014); véase también Lester Lave et al., Deregulation/Restructuring Part I: Reregulation Will Not Fix the Problems, 20 ELECTRICITY J. 16, 16 (2007).
[5] Véase Lincoln L. Davies et al., Energy Law and Policy (American Casebook Series), 399 (1.ª ed. 2014).
[6] Ibíd., pág. 412.
[7] Ibíd., pág. 423.
[8] Ibíd., pág. 425.
[9] Véase PA.-N.J.-MD. INTERCONNECTION, PJM 2012 FINANCIAL REPORT 21 (2013).
[10] Véase Christian Oliver, New EU energy chief shifts focus to building common power market (13 de noviembre de 2014), http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d1444394-6a71-11e4-8fca-00144feabdc0.html#axzz3SW85Z600 (de pago).
[11] Véase William Boyd, Public Utility and the Low-Carbon Future, 61 UCLA L. REV. 1614, 1673 (2014).
Este artículo se publica en colaboración con The Energy Collective. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Max Luke es actualmente investigador asociado en el Massachusetts Institute of Technology.
Imagen: Un técnico trabaja en una línea eléctrica, Arkansas, 29 de abril de 2014. REUTERS/Carlo Allegri.
