US$5,3 billones; el 6½ por ciento del PIB mundial: ese es nuestro cálculo más reciente del costo de las subvenciones energéticas en 2015. Estas estimaciones son alarmantes. La cifra probablemente supera el gasto público mundial en salud, estimado por la Organización Mundial de la Salud en el 6 por ciento del PIB mundial, aunque para el año distinto de 2013. Corresponden a una de las mayores externalidades negativas jamás estimadas. Tienen relevancia mundial. Y eso no es todo: trabajos anteriores del FMI también muestran que estas subvenciones tienen efectos adversos sobre la eficiencia económica, el crecimiento y la desigualdad.
Qué son las subvenciones energéticas
Definimos las subvenciones energéticas como la diferencia entre lo que pagan los consumidores por la energía y sus «costos verdaderos», más la tasa normal de valor añadido o de ventas de un país. Estos «costos verdaderos» del consumo de energía incluyen sus costos de suministro y los daños que dicho consumo inflige a las personas y al medio ambiente. Estos daños, a su vez, se deben a las emisiones de carbono y, por tanto, al calentamiento global; a los efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud; y a los efectos sobre la congestión del tráfico, los accidentes de tráfico y los daños a las carreteras. La mayor parte de estas externalidades recae en las poblaciones locales; el componente de calentamiento global de las subvenciones energéticas representa solo una cuarta parte del total (Gráfico 1).
Las subvenciones energéticas son cuantiosas y generalizadas. Están extendidas tanto en los países avanzados como en los países en desarrollo. Asia emergente representa cerca de la mitad del total, mientras que las economías avanzadas representan aproximadamente una cuarta parte (Gráfico 2). Las mayores subvenciones, en términos absolutos, se encuentran en China (US$2,3 billones), Estados Unidos (US$699.000 millones), Rusia (US$335 millones), India (US$277.000 millones) y Japón (US$157.000 millones). En la Unión Europea, las subvenciones también son sustanciales (US$330.000 millones).
Más cuantiosas de lo que se creía
La cifra de 2015 es más del doble de los US$2 billones que habíamos estimado anteriormente para 2011. Más de la mitad del aumento se explica por datos más detallados a nivel de país sobre los efectos perjudiciales del consumo de energía en la calidad del aire y la salud. Un blog complementario de nuestros colegas Sanjeev Gupta y Michael Keen explica con más detalle las diferencias entre las estimaciones. David Coady y otros ofrecen un análisis técnico de nuestras estimaciones en un documento de trabajo del FMI.
Aunque la gran magnitud de nuestras nuevas estimaciones pueda sorprender, es importante poner en perspectiva cuántos problemas de salud están relacionados con el consumo de energía y la calidad del aire. Solo en China, la Organización Mundial de la Salud estima que hay más de un millón de muertes prematuras al año debido a la contaminación del aire exterior, causada por la quema de combustibles contaminantes, en particular el carbón, y otras fuentes.
Muchos países han logrado avances importantes en la lucha contra las subvenciones energéticas. Más recientemente, varios países han reducido la brecha entre los precios internos y los internacionales, lo que disminuyó el gasto en subvenciones en US$ 190.000 millones entre 2011 y 2015. Entre los países que han reformado las subvenciones figuran Angola, Camerún, Côte d’Ivoire, Egipto, India, Indonesia, Jordania, Malasia, Mauritania, México, Marruecos, Sudán, Tailandia, Túnez y Yemen. Como señalamos en un blog anterior (Precios del petróleo y finanzas públicas: un arma de doble filo), los bajos precios del petróleo brindan a los países una oportunidad de oro para seguir avanzando en la reforma de las subvenciones energéticas.
La experiencia reciente de India es instructiva. En octubre de 2014, se liberalizaron por completo los precios del diésel, tras un período de reforma gradual de las subvenciones. También se han realizado esfuerzos para limitar el costo de las subvenciones al gas licuado de petróleo (GLP). Entre ellos se incluye la ampliación a todo el país, en enero de 2015, de un programa de prestaciones directas en efectivo para sustituir el acceso al GLP subvencionado. Esta reforma garantiza la protección de los hogares de bajos ingresos y, al mismo tiempo, reduce el costo presupuestario de las subvenciones.
Fijar correctamente los precios de la energía
Pese a los esfuerzos de reforma en muchos países, los precios de la energía siguen estando muy por debajo de los niveles que reflejarían sus costos verdaderos. ¿Es necesario esperar a una solución mundial para resolver este problema?
El FMI sostiene desde hace tiempo que fijar correctamente los precios de la energía puede ayudar a los gobiernos nacionales a alcanzar sus objetivos, no solo en materia ambiental, sino también de crecimiento inclusivo y finanzas públicas sólidas. Aumentar los precios de la energía de forma gradual y previsible para que reflejen sus costos verdaderos generaría ganancias fiscales de alrededor del 3½ por ciento del PIB. Las ganancias fiscales son inferiores al total de las subvenciones (6½ por ciento del PIB) porque los precios más altos reducirían el consumo de energía.
Las ganancias fiscales derivadas de la reforma de las subvenciones son considerables y podrían cambiar las reglas del juego de la política fiscal en muchos países. Esto daría margen, por ejemplo, para que los gobiernos redujeran algunos tipos de impuestos (como los que gravan el trabajo), que frenan el crecimiento; aumentaran el gasto público que impulsa el crecimiento (por ejemplo, en infraestructura, salud y educación); y financiaran transferencias monetarias focalizadas para las personas pobres. Además, se crearían incentivos adecuados para invertir en tecnología verde, porque la energía contaminante dejaría de ser artificialmente barata.
La guinda del pastel es que los beneficios de la reforma de las subvenciones —por ejemplo, la reducción de la contaminación— recaerían, en su inmensa mayoría, en las poblaciones locales.
Iniciar el proceso ahora, a nivel nacional
Aunque estuviera motivada exclusivamente por razones nacionales, la reforma de las subvenciones energéticas tendría efectos favorables en todo el mundo. Consideremos, por ejemplo, el caso en que los países suben los precios teniendo en cuenta únicamente consideraciones internas, es decir, sin añadir un ajuste por el calentamiento global. Aun así, esto ayudaría a reducir las emisiones mundiales de C02 en alrededor del 17 por ciento.
Las condiciones son propicias para actuar con decisión en materia de impuestos a la energía y reforma de las subvenciones energéticas, una tarea que se ve aún más favorecida por los bajos precios internacionales del petróleo y la baja inflación. Las medidas a nivel nacional podrían acelerar los avances mundiales antes de la cumbre sobre el cambio climático de París, en diciembre.
Las implicaciones fiscales son enormes: con US$5,3 billones, las subvenciones energéticas superan el gasto público estimado en salud para todo el planeta. También superan la inversión pública total del mundo. Los recursos liberados mediante la reforma de las subvenciones podrían destinarse a atender necesidades críticas de gasto público o a reducir los impuestos que están asfixiando el crecimiento económico.
Al actuar a nivel local y en su propio interés, las autoridades encargadas de formular políticas pueden contribuir significativamente a resolver un desafío mundial. La vía a seguir está clara: actuar a nivel local, resolver el problema mundial.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Benedict Clements es jefe de división de la División de Política y Vigilancia Fiscal del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. Vitor Gaspar, de nacionalidad portuguesa, es director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
Imagen: Se muestra un primer plano de una bombilla. REUTERS.
