Fue el acuerdo que todos querían, pero que a casi nadie le gusta. La conferencia anual de las Naciones Unidas sobre el cambio climático de este año, celebrada en Lima, Perú, concluyó finalmente en las primeras horas del domingo por la mañana, más de 24 horas después del cierre previsto, tras intensas disputas en los últimos días. Los negociadores de 196 países lograron un compromiso que mantiene al mundo encaminado hacia un nuevo acuerdo climático mundial en París el próximo año; pero casi todos quedaron descontentos con alguna disposición u otra.
Sin embargo, muchos críticos del acuerdo han pasado por alto lo esencial. El acuerdo de Lima es débil en muchos aspectos. Pero también representa un avance fundamental para dar forma a un régimen climático mundial integral.
La conferencia de Lima tenía dos objetivos. El primero era adoptar un esquema del texto del acuerdo de París de 2015. Este objetivo se alcanzó, pero solo mediante la creación de un enorme documento de 37 páginas que contenía todas las opciones posibles que los países podrían querer ver en el acuerdo del próximo año. Los delegados no intentaron negociar entre las distintas opciones y se tomaron a pecho el viejo dicho: «¿Por qué hacer hoy lo que puedes dejar para mañana?»
Esa negociación se ha dejado para las cinco rondas de conversaciones previstas para 2015, que comenzarán en febrero. Dada la divergencia entre las posturas incluidas en el texto de Lima, elaborar un borrador apto para firmarse en París el próximo diciembre será una tarea enorme.
El segundo objetivo era acordar las condiciones en las que los países elaborarían sus compromisos nacionales —oficialmente, sus «contribuciones previstas determinadas a nivel nacional» (INDC, por sus siglas en inglés)— en 2015. En este punto, los compromisos alcanzados se sintieron como concesiones considerables.
Los países en desarrollo querían que las INDC incluyeran planes de adaptación al cambio climático, además de recortes de emisiones, y querían que los países desarrollados incluyeran apoyo financiero para los países más pobres. En cambio, no se asumieron compromisos de aportar nuevos fondos, y la inclusión de planes de adaptación será opcional, no obligatoria.
Mientras tanto, los países desarrollados querían que todos los países proporcionaran información estandarizada sobre sus objetivos y planes de emisiones, para garantizar la transparencia y la comparabilidad. Se acordaron los elementos clave, pero solo en forma de orientación, no como requisitos. Asimismo, la propuesta de la Unión Europea y Estados Unidos de someter los planes de los países a algún tipo de evaluación se eliminó del texto final.
Pero se calculará el efecto agregado de los planes de todos los países, lo que permitirá evaluar el próximo año si el mundo ha hecho lo suficiente para limitar el calentamiento global promedio al límite acordado de 2º Celsius. Casi con toda seguridad, no lo habrá hecho.
Para muchos críticos del acuerdo, en particular los del movimiento ecologista, estos compromisos hicieron del acuerdo de Lima un acuerdo excesivamente «de abajo arriba». Los países tienen demasiado margen para asumir los compromisos que quieran, con relativamente pocas restricciones de un conjunto común de reglas «de arriba abajo» impuestas por el acuerdo. A esos críticos les preocupa que esto dificulte persuadir a los países para que reduzcan aún más sus emisiones cuando quede claro que los esfuerzos colectivos no bastan, y que incluso permita a algunos países utilizar métodos de contabilidad irregulares.
Pero esto pasa por alto el mayor logro del acuerdo de Lima: pone fin a la antigua división del mundo en solo dos tipos de países, desarrollados y en desarrollo. Desde que se firmó en 1992 la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, las obligaciones de los países se han definido según su nivel de desarrollo en ese año. Los países ricos llamados «del Anexo I» han tenido obligaciones obligatorias, mientras que a los países más pobres «no incluidos en el Anexo I» solo se les ha exigido realizar esfuerzos voluntarios.
Durante los últimos 22 años, esa distinción binaria ha parecido cada vez más obsoleta, a medida que los países en desarrollo de mayor tamaño, como China y Brasil, han surgido como superpotencias económicas y grandes emisores de gases de efecto invernadero. Por este motivo, el mundo desarrollado lleva mucho tiempo queriendo reemplazar la «barrera» entre los dos grupos históricos por una forma de diferenciación que refleje mejor el mundo actual. Pero los países en desarrollo —incluidas potencias importantes como China— han insistido en que se mantenga.
Ya no. El acuerdo de Lima establece obligaciones para los países sin tener en cuenta la distinción entre los incluidos y los no incluidos en el Anexo I. En su lugar, utiliza una nueva expresión tomada del reciente acuerdo entre Estados Unidos y China: las responsabilidades de los países se basarán en «responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales». La barrera ha sido quebrantada.
En teoría, el acuerdo de Lima sobre las INDC no determina la forma del acuerdo de París a largo plazo. Así que cabe esperar otra intensa batalla sobre esta cuestión el próximo año. Pero la gran mayoría de los países en desarrollo —incluidos China y Brasil— están satisfechos con el nuevo régimen. Por eso, es imposible imaginar que se restablezca el modelo binario; y los países que se opusieron al cambio lo saben, razón por la que los dos últimos días en Lima fueron objeto de una lucha tan intensa.
La conferencia de Lima ha demostrado lo difíciles que serán las negociaciones en París el próximo año, a pesar del optimismo reciente sobre los avances mundiales. Pero ahora se ha tomado efectivamente una decisión de gran importancia. Abandonar la rígida distinción entre países desarrollados y en desarrollo allana el camino hacia un acuerdo que todos los países, incluidos Estados Unidos y China, puedan firmar.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Michael Jacobs es profesor visitante en el Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment de la London School of Economics.
Imagen: Fragmentos de hielo se desprenden de uno de los lados del glaciar Perito Moreno en un proceso de ruptura inesperada durante los meses de invierno del hemisferio sur, cerca de la ciudad de El Calafate, en la provincia patagónica de Santa Cruz, en el sur de Argentina, el 7 de julio de 2008. REUTERS/Andres Forza.
