En 2009 la UE adoptó tres objetivos (véase el gráfico) para alcanzar sus objetivos de política energética de desarrollar un sistema energético sostenible, seguro y competitivo. Los objetivos se transpusieron a legislación nacional vinculante en 2009 (un RCDE revisado, la Decisión de reparto del esfuerzo, la Directiva de energías renovables) y en 2012 (la Directiva de eficiencia energética).
Estas medidas han tenido un impacto considerable en el sistema energético de la UE;la cuota de energía renovable en el consumo bruto de energía de la UE alcanzó el 15,3 % en 2014, y se prevé que la mayoría de los Estados miembros cumpla sus objetivos de energía renovable para 2020. En 2009 la UE adoptó tres objetivos (véase el gráfico) para alcanzar sus objetivos de política energética de desarrollar un sistema energético sostenible, seguro y competitivo. Los objetivos se transpusieron a legislación nacional vinculante en 2009 (un RCDE revisado, la Decisión de reparto del esfuerzo, la Directiva de energías renovables) y en 2012 (la Directiva de eficiencia energética).
En la antesala de la Conferencia de París sobre el clima, y con el fin de orientar al sector, en 2014 la Comisión Europea propuso un nuevo Marco de Política de Clima y Energía 2030, que fue respaldado con ligeros ajustes por el Consejo Europeo de octubre de 2014 (véase el gráfico).
El aspecto más polémico de este nuevo marco 2030 es que, a diferencia del anterior paquete 2020, los nuevos objetivos de la UE no se traducirán en objetivos nacionales vinculantes mediante legislación de la UE. Tras la aprobación del Consejo Europeo, la Comisión Europea (CE) propuso inicialmente aplicar el marco 2030 a finales de febrero de 2015. Las propuestas, recogidas en el paquete sobre la Unión de la Energía, pretenden ofrecer un enfoque coherente en materia de cambio climático, seguridad energética y competitividad, y alcanzar los objetivos acordados en el marco 2030.
Oficialmente, esto se debe a la voluntad de dejar “mayor flexibilidad para los Estados miembros”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 194, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en lo relativo al control nacional sobre el mix energético.
Sin embargo, en la práctica los Estados miembros no comparten una visión común sobre cómo debería organizarse el mercado energético de la UE. Por ello, buscan la máxima flexibilidad para llevar a cabo sus políticas energéticas nacionales. Por ejemplo, el Reino Unido y la República Checa sugieren que el nuevo marco “solo debería bastar para permitir una evaluación del progreso colectivo, y debería ser significativamente menos prescriptivo de lo que lo es actualmente en el marco del paquete de clima y energía 2020”.
Esta situación plantea interrogantes sobre cómo se aplicará el nuevo marco 2030 y, en consecuencia, sitúa la cuestión de la gobernanza en primer plano.
La falta de políticas sólidas de la UE permite a los Estados miembros aplicar políticas que fragmentan el mercado interior de la energía. La ausencia de objetivos nacionales vinculantes entraña el riesgo de que los esfuerzos nacionales no sumen los compromisos agregados de la UE.
En ausencia de obligaciones vinculantes para los Estados miembros, solo una estructura de gobernanza sólida puede garantizar que se alcancen los objetivos de 2030. En particular, la confianza de los inversores podría verse mermada sin un sistema de gobernanza sólido y fiable.
Anticipándose a este problema, la CE ha propuesto un posible esquema de gobernanza basado en planes nacionales para una energía competitiva, segura y sostenible, en la comunicación sobre el marco 2030. Estructuró el esquema en tres pasos clave: i) “Directrices detalladas que debe elaborar la CE sobre el contenido de los planes nacionales”; ii) “Elaboración de los planes de los Estados miembros mediante un proceso iterativo”; iii) “Evaluación de los planes y compromisos de los Estados miembros” (si son insuficientes, “tendría lugar un proceso iterativo más profundo entre la CE y el Estado miembro para reforzar el contenido del plan”).
La reunión del Consejo Europeo de octubre de 2014 adoptó una postura mucho más imprecisa sobre la cuestión, y pidió el establecimiento de un “sistema de gobernanza fiable y transparente, sin cargas administrativas innecesarias”, que se construyera sobre “bloques de construcción existentes”, como los planes nacionales en materia de clima, energías renovables y eficiencia energética.
La cuestión de la gobernanza del Marco de Política de Clima y Energía 2030 sigue, por tanto, en gran medida sin resolverse. El 1 de septiembre de 2015, la Secretaría General del Consejo de la UE envió a las delegaciones una nota con elproyecto de Conclusiones del Consejo sobre el sistema de gobernanza de la Unión de la Energíapreparado para el próximo Consejo de Transporte, Telecomunicaciones y Energía (TTE), que se celebrará en Luxemburgo el 26 de noviembre de 2015.
En línea con los conceptos ya desarrollados por la CE, el documento describe un sistema de gobernanza basado en planes nacionales de energía y clima, seguidos de informes de progreso sobre la aplicación de dichos planes, con “un diálogo y un seguimiento aspiracionales e iterativos basados, entre otros aspectos, en indicadores clave de rendimiento”. Según el documento, el “ciclo de gobernanza también servirá como un ‘sistema de alerta temprana’, al permitir la identificación temprana de posibles riesgos y deficiencias en relación con todos los objetivos de política energética de la UE y con los objetivos acordados en materia de clima y energía.”
Pese a las numerosas declaraciones del documento (y su marcado carácter burocrático), sigue sin estar claro cómo funcionaría el sistema de gobernanza propuesto y, en particular, cómo podría intervenir la CE si un Estado miembro no cumpliera su Plan Nacional de Energía y Clima. A menos que se aclaren estas cuestiones cruciales antes del Consejo TTE de noviembre, se perderá otra oportunidad de dar contenido real al teórico Marco de Política de Clima y Energía 2030.
Los autores desean agradecer a Mark Johnston sus valiosos comentarios. Asumen la responsabilidad de todos los errores.
Este artículo se publica en colaboración con Bruegel. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Simone Tagliapietra es investigador principal de la Fondazione Eni Enrico Mattei en Milán e investigador visitante (no residencial) del Istanbul Policy Centre de la Universidad Sabancı de Estambul.
Imagen: Un aerogenerador visto cerca del pueblo de Piansano. REUTERS/Max Rossi.
