Las consecuencias económicas y ambientales adversas de los subsidios energéticos están ampliamente reconocidas (Clements y otros, 2013a, 2014; Agencia Internacional de la Energía, 2014; OCDE, 2009; Banco Mundial, 2010). Por ejemplo, según informó recientemente Clements et al. (2013b), las estimaciones del FMI encontraron que en 2011 los subsidios energéticos después de impuestos —que surgen cuando los impuestos a la energía no son lo suficientemente altos para reflejar las externalidades negativas asociadas al consumo de energía— ascendieron a la asombrosa cifra de 2,0 billones de dólares, equivalente a más del 2,9 % del PIB mundial. Estos subsidios desplazan gastos públicos de mayor prioridad (por ejemplo, en educación, salud e infraestructura pública), benefician principalmente a los grupos de mayores ingresos y causan daños ambientales locales y mundiales sustanciales.
Si bien los subsidios energéticos son un problema tanto en los países avanzados como en los países en desarrollo, la causa subyacente en estos últimos es algo distinta. En muchos países en desarrollo, los gobiernos controlan directamente los precios internos al consumidor y solo los ajustan de manera ad hoc, por lo general en respuesta a presiones fiscales crecientes. Aunque esos controles de precios reducen la volatilidad de los precios internos de la energía, esta volatilidad simplemente se traslada al presupuesto, lo que perturba su planificación y ejecución y desplaza un gasto público más productivo.
El aumento de los precios internacionales y los subsidios energéticos
En épocas de aumento de los precios internacionales del petróleo, los subsidios energéticos suelen crecer rápidamente y convertirse en un grave quebradero de cabeza fiscal. Cuando suben los precios internacionales, existe la tentación de considerarlos temporales y, por tanto, de no trasladarlos a los consumidores internos. Pero si los precios internacionales se mantienen elevados, los aumentos de precios internos necesarios para eliminar los subsidios se vuelven rápidamente más difíciles desde el punto de vista político, lo que da lugar a la inercia de las políticas y a un aumento de los subsidios. Los grandes incrementos de los precios internos que finalmente se requieren ante las realidades fiscales solo sirven para politizar aún más la fijación de los precios internos de la energía. Así, el costo fiscal de los subsidios no es más que un síntoma de un problema subyacente de política pública: la intervención directa del gobierno en la fijación de los precios de la energía. Aunque el reciente descenso de los precios internacionales de la energía ha hecho que los síntomas hayan disminuido (es decir, que haya menos subsidios energéticos), el problema subyacente de política pública sigue siendo tan grave como siempre.
Por supuesto, ya hemos pasado por esto, y no hace tanto tiempo. Después de mediados de la década de 2000, los precios internacionales del petróleo comenzaron a subir de forma constante y luego aumentaron más marcadamente durante 2007 y el primer semestre de 2008 (Figura 1). En todas las regiones en desarrollo, muchos países no trasladaron esos aumentos a los consumidores internos. Por ejemplo, más de la mitad de los países en desarrollo trasladaron a los consumidores internos menos de dos tercios del aumento de los precios internacionales del diésel durante ese período. Esto provocó un aumento considerable de los subsidios al diésel en muchos países. El costo fiscal resultante fue muy elevado: el costo combinado del diésel, la gasolina y el queroseno superó el 3 % del PIB sobre una base anualizada en más de la mitad de los países en desarrollo (Figura 2). El costo fiscal total sería aún mayor si se incluyeran los subsidios a otros productos energéticos, como el GLP y la electricidad.
Figura 1. Precios internacionales del petróleo y traslado a los precios internos, 2000-2014 (índice: enero de 2000 = 100)
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del FMI; Administración de Información Energética de Estados Unidos.
Nota: El traslado se define como el aumento de los precios internos dividido por el aumento de los precios internacionales en dólares estadounidenses.
Figura 2. Implicaciones fiscales de los cambios en los impuestos a los combustibles, 2004-2012
Fuente: Estimaciones del personal del FMI; Agencia Internacional de la Energía; Administración de Información Energética de Estados Unidos; Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
Nota: El costo fiscal se refiere al aumento de los subsidios a los combustibles o a la disminución de los ingresos tributarios por gasolina, diésel y queroseno, según los cambios en los precios al cierre del período y el costo anualizado. Las cifras entre paréntesis indican el tamaño de la muestra de países de cada grupo.
Descenso de los precios internacionales del petróleo
El desplome de los precios internacionales del petróleo en el segundo semestre de 2008 llegó como maná del cielo. Los niveles de los impuestos a los combustibles aumentaron y los subsidios disminuyeron, ya que esos descensos de precios no se trasladaron a los precios internos. Sin embargo, el alivio duró poco, pues los precios internacionales del petróleo repuntaron bruscamente desde principios de 2009; para abril de 2011, los precios internacionales casi habían alcanzado los máximos observados a mediados de 2008. Una vez más, los impuestos bajaron y los subsidios aumentaron durante los años siguientes, y los costos fiscales asociados a los precios controlados se dispararon, anulando gran parte de la ganancia fiscal obtenida durante el segundo semestre de 2008.
El reciente descenso de los precios internacionales ha brindado a los países otra oportunidad para adoptar una solución permanente a la carga de los subsidios energéticos. Sin embargo, como se destaca en un libro reciente del FMI (Clements et al., 2013a), transformar este respiro temporal en una solución permanente requerirá planificación anticipada y previsión por parte de los responsables de las políticas. Y puede haber motivos para un optimismo cauteloso. El Gobierno de la India, tras liberalizar los precios de la gasolina en 2010, anunció recientemente que los precios del diésel también se desregularán. Esto sigue a un largo período de pequeños aumentos en los precios internos del diésel, que subieron medio rupia al mes desde enero de 2013. Pero solo el tiempo dirá si esta desregulación será permanente y resistirá futuros aumentos pronunciados de los precios internacionales. Sin embargo, aunque países como Egipto, Indonesia e Irán han aplicado recientemente grandes aumentos de los precios de la energía para reducir sustancialmente los subsidios, aún no han abordado el problema fundamental de la fijación directa de precios por parte del gobierno.
Incluso después de eliminar los subsidios actuales, muchos países serán reacios a dar el gran salto hacia la desregulación completa de los precios. Para ellos, una solución provisional atractiva podría consistir en adoptar un mecanismo automático de fijación de precios que incorpore formalmente cierto suavizamiento de los precios internos. Varios países (entre ellos Chile, Perú y Mauricio, así como varios países del África subsahariana) ya han adoptado mecanismos de este tipo. Este enfoque distribuye esencialmente la volatilidad de los precios internacionales entre los consumidores internos y el presupuesto. Al permitir tanto aumentos como disminuciones de precios, pero limitar la magnitud de esos cambios, garantiza el traslado completo de las variaciones de los precios internacionales a los consumidores internos a mediano plazo, al tiempo que los protege de aumentos repentinos y pronunciados y evita que la factura de los subsidios crezca sin control. Además, al demostrar la disposición del gobierno a evitar los subsidios y la perturbación de los mercados y las tensiones entre proveedores y gobierno que suelen asociarse con ellos, puede renovar la confianza y la inversión del sector privado y allanar el camino para una solución más permanente mediante la desregulación completa de los precios.
La Figura 3 muestra cómo habría funcionado durante la última década un mecanismo sencillo de suavizamiento con límites a los precios. Si los aumentos mensuales de precios se hubieran limitado al 3-5 % de los precios vigentes, los precios internos habrían subido inicialmente junto con los internacionales durante 2004 y 2007, pero se habrían evitado las fluctuaciones observadas en los precios internacionales. Después, los aumentos de los precios internos se habrían rezagado respecto de los fuertes aumentos internacionales hasta mediados de 2008, cuando los precios internacionales alcanzaron su máximo. Mientras que los precios internacionales del diésel superaron el dólar por litro en su máximo, el precio interno máximo habría estado en el rango de 0,8-0,9 dólares por litro con los mecanismos de suavizamiento. Sin embargo, mantener el suavizamiento durante la trayectoria descendente de los precios internacionales habría significado que los descensos de los precios internos fueran más lentos y menos pronunciados que los de los precios internacionales durante el segundo semestre de 2008. Posteriormente, los aumentos de los precios internos habrían imitado más o menos las variaciones de los precios internacionales, evitando de nuevo los fuertes aumentos de estos últimos durante el segundo semestre de 2010.
Figura 3. Precios internos del diésel con bandas de suavizamiento de precios, 2004-2014
Fuente: Coady y otros, 2012; Perspectivas de la economía mundial del FMI; Administración de Información Energética de Estados Unidos.
¡Así que es hora de aprovechar la oportunidad! Las oportunidades para llevar a cabo reformas tan necesarias no se presentan con frecuencia. De hecho, si los precios internacionales continúan su tendencia descendente durante los próximos meses, la rápida adopción de estos mecanismos podría incluso ir acompañada de una disminución inicial de los precios internos en muchos países, lo que solo contribuiría a fortalecer el apoyo público al mecanismo. Un mayor diálogo social y transparencia —por ejemplo, mediante la publicación de los detalles del mecanismo en línea y en medios informativos nacionales— también pueden reforzar ese apoyo, al igual que el fortalecimiento de las redes de protección para proteger a las personas más pobres.
Aviso legal: Las opiniones expresadas en este documento son las de sus autores y no deben atribuirse al FMI, a su Directorio Ejecutivo ni a su equipo directivo.
Referencias
Clements, B, y otros (2013a), Reforma de los subsidios energéticos: enseñanzas e implicaciones, (Washington DC: Fondo Monetario Internacional).
Clements B, Fabrizio S e I Parry (2013b), “Ahora más que nunca: reformar los subsidios energéticos en todo el mundo”, VoxEU.org, 27 de abril
Clements, B, y otros (2014), “Subsidios energéticos: ¿cuán grandes son y cómo pueden reformarse?”, Economics of Energy & Environmental Policy, 3 (1).
Coady, D, y otros (2012), “Mecanismos automáticos de fijación de precios de los combustibles con suavizamiento de precios: diseño, implementación e implicaciones fiscales”, Nota técnica y manual, Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional.
Agencia Internacional de la Energía (2014), “Evolución de los subsidios a los combustibles fósiles“, capítulo 9, World Energy Outlook 2014, París.
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (2009), “La economía de la mitigación del cambio climático: políticas y opciones para la acción mundial después de 2012”, París.
Banco Mundial (2010), “Subsidios en el sector energético: panorama general”, documento de antecedentes para la estrategia del sector energético del Grupo Banco Mundial, Washington.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: David Coady es experto principal en gasto social del Departamento de Asuntos Fiscales (FAD) del FMI. Baoping Shang es economista de la División de Política de Gasto del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Imagen: Un trabajador llena el tanque de un automóvil en una gasolinera de El Cairo, el 12 de marzo de 2013. REUTERS/Mohamed Abd El Ghany.
