Este artículo se publica en colaboración con VoxEU.
La 21.ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se celebra en París. Uno de los temas clave que se debatirán se refiere a la financiación de la adaptación climática en los países en desarrollo, es decir, cómo financiar las inversiones en infraestructuras y capital humano para hacer que las sociedades sean más resilientes a los efectos del cambio climático. La adaptación climática está actualmente infrafinanciada: las necesidades oscilan entre 100 000 millones y 300 000 millones de euros al año según las Naciones Unidas (UNEP 2014), pero actualmente menos de 10 000 millones de euros se destinan a fondos de adaptación climática (OCDE 2015).
Nuestro nuevo estudio (Chancel y Piketty 2015) examina nuevas estrategias para aumentar el volumen de financiación de la adaptación climática en los países en desarrollo. En estas estrategias, los esfuerzos se determinan según las emisiones de los grandes emisores individuales, dondequiera que se encuentren en el mundo, y no según las responsabilidades de los países de altas emisiones. Para ello, construimos una distribución global de la renta individual y de las emisiones de CO2e (CO2 y otros gases de efecto invernadero).
Nuestra metodología
Nuestra metodología se basa en el trabajo pionero de Chakravarty et al. ( 2009), refinado en tres direcciones: buscamos representar mejor las rentas individuales más altas y los mayores emisores; nos centramos en las emisiones basadas en el consumo para representar mejor las responsabilidades asociadas al cambio climático (por ejemplo, las emisiones de CO2e derivadas de la producción en China de teléfonos inteligentes utilizados en Europa se atribuyen a los europeos, no a los chinos); y también ofrecemos estimaciones dinámicas que abarcan desde el Protocolo de Kioto en 1998 hasta 2013.
Comenzamos reconstruyendo una distribución global de la renta, utilizando datos de Lakner y Milanovic (2015), obtenidos a partir de encuestas de ingresos y consumo. Un problema de los datos de encuesta es que a menudo tergiversan las rentas altas. Seguimos a Anand y Segal (2014) y combinamos las estimaciones de Lakner y Milanovic con datos fiscales de la World Top Income Database (WTID 2015) para representar mejor la desigualdad en la parte superior de la distribución. En efecto, regresamos las cuotas de renta existentes del 1 % superior (de fuentes fiscales) sobre las cuotas por deciles (de fuentes de encuesta), a fin de predecir las cuotas de rentas altas en países sin datos fiscales. Subrayamos que nuestras estimaciones no deben considerarse valores definitivos de la distribución mundial de la renta, sino un primer intento de combinar las distribuciones globales de la renta con los datos sobre rentas altas.
A continuación, asignamos las emisiones de CO2e a cada grupo de renta utilizando los datos de CO2e basados en el consumo proporcionados por Peters y Andrew (2015). Para cada país, empleamos un modelo sencillo de elasticidad renta-CO2e y asignamos las emisiones nacionales de CO2e a los grupos de renta, suponiendo distintos valores de elasticidad renta-CO2e. Utilizamos un valor central de 0,9, tal como sugiere una revisión de estudios nacionales sobre la elasticidad renta-CO2e.
Tendencias de la distribución global de las emisiones de carbono (1998-2013)
Nuestros resultados muestran que las desigualdades globales de las emisiones de CO2e entre individuos disminuyeron desde el Protocolo de Kioto sobre el Clima en 1998 hasta 2013, debido al auge de los grupos de renta media y alta en los países en desarrollo y al estancamiento relativo de las rentas y las emisiones de la mayoría de la población de las economías industrializadas. Sin embargo, las desigualdades de renta y de emisiones de CO2e aumentaron dentro de los países durante el período. Las emisiones globales de CO2e siguen muy concentradas hoy: el 10 % de los mayores emisores contribuye al 45 % de las emisiones globales, mientras que el 50 % inferior contribuye al 13 %. Los emisores del 10 % superior viven en todos los continentes, y un tercio de ellos procede de países emergentes (Figura 1).
Figura 1. Desglose de los emisores de CO2e del 10 % superior, del 40 % intermedio y del 50 % inferior
Nota: Entre el 10 % de los mayores emisores mundiales, el 40 % de las emisiones de CO2e se debe a ciudadanos estadounidenses, el 20 % a la UE y el 10 % a China.
Fuente: Chancel y Piketty (2015).
Estos resultados son moderadamente sensibles a las elecciones de elasticidad que realizamos (Tabla 1). Las mayores elasticidades dentro de los países implican concentraciones globales de CO2e más elevadas: suponiendo una elasticidad de 0,7 dentro de los países, el 10 % superior de emisores globales es responsable del 40 % de las emisiones totales. La cifra asciende a más del 50 % con una elasticidad de 1,1. También ofrecemos en nuestros archivos de datos en línea (disponibles aquí) un escenario en el que las elasticidades varían entre países. En todos los casos, el 1 % de emisores mundiales más alto (unos 70 millones de personas de un total de 7 000 millones) contamina aproximadamente lo mismo que el 50 % inferior de emisores mundiales (3 500 millones de personas de un total de 7 000 millones).
Tabla 1. Concentraciones de CO2e para distintos valores de elasticidad
Nota: Suponiendo una elasticidad renta-CO2e de 1,1 dentro de los países, el 1 % de emisores más altos es responsable del 19 % de las emisiones globales en 2013.
Fuente: Chancel y Piketty (2015).
Nuestras estimaciones muestran que el 1 % más rico de estadounidenses, luxemburgueses, singapurenses y saudíes son los mayores emisores individuales del mundo, con emisiones per cápita anuales superiores a 200 tCO2e. En el otro extremo de la pirámide de emisores se encuentran los grupos de menor renta de Honduras, Mozambique, Ruanda y Malaui, con emisiones 2000 veces inferiores, en torno a 0,1 tCO2e por persona y año. En el centro de la distribución mundial de emisores (entre 6 y 7 tCO2e al año) se sitúan grupos como el 1 % más rico de tanzanos, el séptimo decil de ingresos chino, el segundo decil de ingresos francés y el tercer decil de ingresos alemán.
Las clases medias y altas de los países emergentes aumentaron sus emisiones de CO2e más que cualquier otro grupo en los últimos 15 años, con tasas de crecimiento acumuladas per cápita superiores al 30 %, aproximadamente el doble de la media mundial (17 %) y muy por encima de las tasas de crecimiento de la mayoría de la población de los países industrializados. Esto supuso una reducción de la dispersión global de las emisiones de CO2e, especialmente entre el centro de la distribución de la renta y la parte superior (Figura 2). Sin embargo, la desigualdad de las emisiones de CO2e aumentó entre la parte inferior de la distribución y el centro. Si bien estas tendencias, de mantenerse, son positivas desde el punto de vista de la renta (surgimiento de una clase media mundial), constituyen un verdadero desafío para los futuros niveles de emisiones globales de CO2e.
Figura 2. ¿Cómo crecieron las emisiones de CO2e desde Kioto hasta París para distintos grupos de emisores?
Nota: el grupo que representa el 2 % de los emisores de CO2e más bajos del mundo redujo su nivel de emisiones de CO2e per cápita un 12 % entre 1998 y 2013.
Fuente: Chancel y Piketty (2015).
Nuestras estimaciones también muestran que la desigualdad de las emisiones de CO2e dentro de los países pesa cada vez más en la explicación de la dispersión global de las emisiones de CO2e. En 1998, un tercio de la desigualdad global de las emisiones de CO2e se explicaba por la desigualdad dentro de los países. Hoy, la desigualdad dentro de los países representa el 50 % de la dispersión global de las emisiones de CO2e (Figura 3). Por ello, es crucial centrarse en los grandes emisores individuales y no solo en los países de altas emisiones.
Figura 3. Desigualdades mundiales de las emisiones de CO2e: importancia de la desigualdad dentro y entre países
Nota: en 2008, el componente intrapaís del índice de Theil era de 0,35 y el componente interpaís de 0,40; es decir, las desigualdades entre países contribuían al 53 % de las desigualdades totales, medidas mediante el índice de Theil.
Fuente: Chancel y Piketty (2015).
Perspectivas de un fondo de adaptación equitativo
La nueva geografía de los emisores mundiales exige una acción climática en todos los países. Si bien los países desarrollados y en desarrollo ya participan en esfuerzos de mitigación, las contribuciones a los fondos de adaptación climática siguen financiándose casi en su totalidad por las naciones desarrolladas y, en su mayor parte, por Europa (con más de la mitad de las contribuciones totales). Si es necesario aumentar el volumen de financiación de la adaptación procedente de los países desarrollados, nuestro estudio muestra que los grupos de renta alta de los países emergentes, que se beneficiaron del crecimiento de los ingresos y del consiguiente crecimiento de las emisiones de CO2e en las últimas décadas, también podrían participar en dichos fondos. Con las contribuciones de Corea del Sur, México o Columbia al Fondo Verde para el Clima, los países emergentes y en desarrollo se comprometen a financiar la adaptación y rompen la división estándar entre países desarrollados y en desarrollo que había prevalecido hasta ahora. Sin embargo, sus contribuciones siguen siendo simbólicas en esta etapa (menos del 1 % del total de fondos mundiales de adaptación) y la lógica de equidad que subyace a la financiación de la adaptación sigue sin estar clara.
El estudio sugiere nuevas estrategias para aumentar la financiación mundial de la adaptación climática, en las que las emisiones individuales de CO2e son la base de las contribuciones. Para alinear mejor estas contribuciones con la nueva distribución de los grandes emisores, examinamos primero las implicaciones de un impuesto progresivo global sobre el carbono para recaudar los 150 000 millones de euros necesarios cada año para la adaptación climática (Tabla 2). En la estrategia 1, todos los emisores por encima de las emisiones medias mundiales (es decir, todas las personas que emiten más de 6,2 t al año) contribuyen al plan en proporción a sus emisiones por encima de este umbral. Los norteamericanos aportarían el 36 % del fondo, frente al 20 % de los europeos y el 15 % de China. En la estrategia 2, el esfuerzo lo comparten todos los emisores del 10 % superior del mundo (es decir, todas las personas que emiten más de 2,3 veces la media mundial de emisiones), de nuevo en proporción a sus emisiones por encima de este umbral. Los norteamericanos pagarían entonces el 46 % del impuesto, frente al 16 % de los europeos y el 12 % de China. En la estrategia 3, el esfuerzo lo comparte el 1 % superior de emisores del mundo (es decir, todas las personas que emiten más de 9,1 veces la media mundial de emisiones). Los norteamericanos contribuirían entonces al 57 % de los esfuerzos, frente al 15 % de los europeos y el 6 % de China. En estas estrategias, la participación de Europa disminuiría en proporción, pero aumentaría en términos absolutos. En la estrategia 3, la más favorable para los europeos, el volumen de financiación procedente de Europa alcanzaría 23 000 millones de euros, unas cuatro veces sus contribuciones actuales.
Tabla 2. ¿Quién debería contribuir a los fondos de adaptación climática?
Nota: los norteamericanos representan el 46,2 % de las emisiones globales liberadas por personas que emiten 2,3 veces más que la media mundial. Las personas que emiten más de 2,3 veces la media de emisiones (14,3 tCO2e al año) pertenecen al 10 % superior de emisores.
Fuente: Chancel y Piketty (2015).
También analizamos posibles implementaciones mediante impuestos nacionales sobre el carbono y sobre la renta, o mediante un impuesto progresivo generalizado sobre los billetes de avión para financiar el fondo de adaptación. Un impuesto sobre los billetes de avión ya se ha aplicado en un puñado de países y actualmente se utiliza para financiar programas de desarrollo. Gravar todos los billetes de clase business del mundo a un tipo de 180 euros y todos los billetes de clase turista a un tipo de 20 euros generaría los 150 000 millones de euros necesarios cada año para la adaptación climática. Esta última solución podría ser más fácil de aplicar, pero estaría menos orientada a los grandes emisores.
Referencias
Anand, S., Segal, P. (2014), “The Global Distribution of Income”, en Handbook of Income Distribution, Elsevier, Ámsterdam.
Chakravarty, S., A. Chikkatur, H. de Coninck, S. Pacala, R. Socolow y M. Tavoni (2009), “Reparto de las reducciones globales de emisiones de CO2 entre mil millones de grandes emisores”, Proceedings of the National Academy of Sciences 106, 11884–11888.
Chancel, L. y T. Piketty (2015), “Carbono y desigualdad: de Kioto a París. Tendencias de la desigualdad global de las emisiones de carbono (1998-2013) y perspectivas de un fondo de adaptación equitativo“, Paris School of Economics, París.
HBS (2015), “Climate Funds Update“, Heinrich Böll Stiftung.
Lakner, C. y B. Milanovic (2015), “Distribución global de la renta: desde la caída del Muro de Berlín hasta la Gran Recesión”, World Bank Economic Review (acceso anticipado).
Peters, G.P. y R. Andrew (2015), “Datos de consumo y producción de GEI a partir de las tablas input-output GTAP-CICERO”.
UNEP (2014), The Adaptation Gap Report 2014, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), Nairobi.
WTID (2015), World Top Income Database.
La publicación no implica la aprobación de los puntos de vista del Foro Económico Mundial.
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Autor: Lucas Chancel es coordinador del World Inequality Report en la Paris School of Economics. Thomas Piketty es catedrático de Economía en la Paris School of Economics.
Imagen: Una chimenea en una zona industrial emite vapor. REUTERS/Tim Wimborne.
