El 27 de julio, los negociadores alcanzaron un acuerdo de compromiso en la mayor disputa antidumping del mundo, relativa a las exportaciones chinas de paneles solares a la UE. China accedió a limitar sus exportaciones a un precio mínimo y a una cantidad máxima. La solución es restrictiva en relación con la tendencia de seis años de rápido aumento de la cuota de mercado china (que había alcanzado el 80 % en Europa) y con el desplome de los precios. Pero es mucho menos severa que la alternativa que se avecinaba (Evenett 2013): los aranceles de la UE a los paneles solares chinos iban a subir bruscamente el 6 de agosto hasta el 47,6 %, como resultado de una «constatación» del comisario de Comercio de la UE de que China había practicado «dumping». La amenaza de una probable represalia por parte de China ayudó a convencer a los europeos para que renunciaran a su determinación de erigir barreras proteccionistas tan elevadas en torno a su propia industria de paneles solares.
La disputa entre China y la UE es paralela a una similar que enfrenta a China y Estados Unidos. El pasado octubre entraron en vigor aranceles a las importaciones estadounidenses de paneles solares chinos, del 24 % al 36 %, después de que el Departamento de Comercio «constatara dumping» en el mercado estadounidense. China ya ha respondido de forma selectiva: imponiendo aranceles, que podrían alcanzar niveles prohibitivos superiores al 50 %, a las importaciones de polisilicio procedentes de Estados Unidos (todavía no había hecho lo mismo con las importaciones procedentes de la UE). China citó su propia constatación de dumping de polisilicio estadounidense en su mercado. Este material es el principal insumo en la producción de paneles solares, lo que constituye una poética justicia en su elección como objetivo de la represalia.
Las disputas sobre paneles solares suenan estrechas y esotéricas, como si solo pudieran interesar a quienes trabajan en el sector. Pero, en realidad, ofrecen un «dato» revelador en el largo debate sobre la globalización, un punto que no parece estar ampliamente reconocido.
El debate sobre la globalización
Recordemos en qué punto estaba el debate lanzado por las protestas antiglobalización en torno al cambio de milenio. Los opositores a la globalización no cuestionaban, en general, que el crecimiento del comercio internacional tuviera un efecto positivo en el crecimiento económico. El comercio permite a los países especializarse en algunos productos mientras compran otros a socios a menor coste, lo que hace que las rentas reales sean más altas que si todos tuvieran que producirlo todo por sí mismos. Sí, es probable que algunos trabajadores o industrias resulten perjudicados por el comercio a corto plazo, concretamente aquellos que producían los bienes que ahora se importan en lugar de exportarse, pero una estrategia de preservar industrias ineficientes conduciría al estancamiento económico a largo plazo. En este sentido, el comercio funciona de forma análoga al progreso tecnológico.
El más poderoso de los argumentos antiglobalización parecía ser que, aunque el comercio sea bueno para el progreso económico en conjunto, podría ser malo para bienes públicos como la protección del medio ambiente.
¿Qué efectos tiene el comercio internacional sobre la calidad ambiental? (para una revisión, véase Frankel 2005, 2009). Algunos efectos sí perjudican al medio ambiente. Según la conocida hipótesis de la «carrera hacia el fondo», se considera que los países abiertos al comercio internacional, en general, adoptan normativas ambientales menos estrictas por temor a los efectos adversos sobre su competitividad internacional, en comparación con los países menos abiertos. Pero el comercio también puede tener efectos beneficiosos sobre el medio ambiente, que tienden a ser menos conocidos. Cuando la especialización permite a las personas de cada país obtener más de lo que desean, las oportunidades no se limitan a bienes materiales medidos en el PIB. Lo que las personas desean incluye también aire y agua más limpios, especialmente cuando los niveles de renta son más altos. Cuando el comercio reduce los costes, puede beneficiar a los bienes ambientales con la misma facilidad que a otros bienes.
¿Cuál domina en la práctica: los efectos proambientales del comercio o los perjudiciales? Algunos estudios empíricos con datos de países encuentran efectos netos beneficiosos del comercio en algunas medidas de degradación ambiental, como la contaminación atmosférica local por SO2 (dióxido de azufre). El comercio y el crecimiento dan a los países los medios para limpiar el aire y el agua a nivel nacional, siempre que dispongan de instituciones de gobernanza eficaces.
Sin embargo, la evidencia sí sugiere que el comercio y el crecimiento pueden agravar otras medidas de degradación ambiental, en particular las emisiones de CO2 (dióxido de carbono). La diferencia puede explicarse por la observación de que el CO2 es una externalidad global, que no puede abordarse a nivel nacional debido al problema del gorrón.
Por ejemplo, Copeland y Taylor (2003) concluyen que el efecto neto de la liberalización del comercio sobre las concentraciones de SO2 es probablemente beneficioso. Dean (2002) llega a la misma conclusión en el caso de la contaminación del agua. Antweiler, Copeland y Taylor (2001) reconocen que la correlación no implica causalidad y que no siempre se puede determinar si el comercio podría ser resultado de otros factores en lugar de la causa. Rose y yo (2005) tratamos de abordar el problema de la causalidad. La conclusión es que el comercio es beneficioso para algunas medidas de calidad ambiental, como el SO2, pero perjudicial para otras, como el CO2.
El comercio podría ser la salvación de la energía solar
La industria de la energía solar es un ejemplo perfecto de cómo el comercio puede tener efectos beneficiosos sobre la calidad del aire. La mayoría de los europeos, y muchos ciudadanos estadounidenses, en principio desearían poder obtener más energía de fuentes renovables como la solar, pero no tanto si el coste es exorbitante. Los escépticos de la energía solar llevan mucho tiempo argumentando que su cuota en la generación de electricidad no puede superar unos pocos puntos porcentuales sin subvenciones masivas, porque, sin ayuda, resulta demasiado costosa para competir con alternativas como el carbón. Los defensores, por su parte, han hecho durante mucho tiempo pronósticos más optimistas, argumentando que si se utilizaran subvenciones moderadas de forma temporal para expandir la industria solar, las economías de escala y el aprendizaje mediante la práctica harían que los costes bajaran bruscamente.
Pero los defensores se han centrado demasiado en las subvenciones de sus propios gobiernos y han prestado insuficiente atención a la contribución del comercio internacional. El comercio ha sido un avance muy positivo para la generación de energía solar en los últimos años, ya que la abundancia de paneles solares baratos procedentes de China ayudó a contener los costes. Por el contrario, el nuevo proteccionismo en paneles solares es un desarrollo negativo. Las elevadas subvenciones también habían contribuido a impulsar la industria europea hasta hace poco. Pero las subvenciones eran insosteniblemente caras y ahora se han recortado por razones presupuestarias. Con la pérdida de las subvenciones y la pérdida de paneles solares baratos procedentes de China, la cuota de la energía solar en Europa quedará muy por debajo de los objetivos de los ambientalistas (por supuesto, la pérdida de subvenciones ayuda a explicar por qué los fabricantes europeos de paneles solares, muy afectados, presionaron para obtener protección frente a las importaciones chinas).
Los occidentales amantes de la energía solar deberían enviar a los productores chinos de paneles una nota de agradecimiento por su contribución a que la energía solar siga siendo viable, en lugar de permitir que los gobiernos de Estados Unidos y de la UE impongan barreras o presionen a China para que restrinja «voluntariamente» sus exportaciones. Al parecer, los productores occidentales de polisilicio, por su parte, son más eficientes que los chinos, por lo que también deberían recibir una nota de agradecimiento de quienes favorecen la energía solar, en lugar de ser penalizados en las batallas antidumping. La producción eficiente en nuestra economía mundial globalizada significa que distintos países se especializan en diferentes etapas del proceso.
¿Qué es el «dumping»?
Pero, seguramente, las «constataciones de dumping» justifican alguna respuesta, aunque el perjuicio resultante vaya más allá de la causa del comercio internacional y el crecimiento y recaiga en una actividad especial y valiosa como la energía solar. ¿De verdad? En realidad, no.
El «dumping» en un mercado extranjero, en estos casos, se define como vender a un precio por debajo del coste (antes se definía únicamente como vender en el mercado extranjero a un precio inferior al precio del mercado interno. Pero Estados Unidos no encontraba suficientes casos de dumping con la definición anterior, así que la cambió).
¿Por qué iba a vender cualquier país productor por debajo del coste, una receta para perder dinero? ¿Cómo se mide el coste, por cierto? Y ¿por qué sigo poniendo esas comillas alrededor de «constatación», «dumping» y «coste»? Las respuestas a estas preguntas están estrechamente relacionadas.
En primer lugar, el motivo de «vender por debajo del coste». Incluso quienes son generalmente favorables al comercio y a los mercados suelen tener la impresión de que las leyes antidumping son leyes contra el «precio depredador»: un gran productor vende a precios bajos para llevar a sus competidores a la quiebra, con un plan posterior para aprovechar la ausencia de competencia, subir el precio y obtener beneficios de monopolio. Pero, en realidad, ni siquiera es así como suelen estar redactadas las leyes antidumping, y mucho menos como se aplican. Dicho de forma sencilla, los procedimientos antidumping, como los aranceles de Estados Unidos y de la UE contra los paneles solares chinos, son un medio para reducir la competencia, no para fomentarla.
Si el precio depredador no es el motivo por el que los productores venden por debajo del coste en estos casos, ¿cuál lo es? Esto nos lleva a la segunda pregunta, la definición de coste. La industria mundial de paneles solares tiene un exceso de capacidad productiva en los tres continentes: en China, en Europa y en Estados Unidos. En consecuencia, el punto de intersección competitivo de la oferta y la demanda en el mercado se sitúa en un precio global que está por debajo del coste medio a largo plazo por unidad, definido para incluir una parte del coste que ya se ha incurrido al construir las fábricas. Pero ese precio no está por debajo del coste a corto plazo de mantener las fábricas en funcionamiento una vez construidas. Dicho de otra manera, se sitúa en lo que los economistas llaman coste marginal, aunque por debajo del coste medio. Los productores venden a precios a los que pierden dinero porque, habiendo ya construido las fábricas, perderían aún más dinero si cobraran por encima del precio competitivo de mercado o si cerraran la producción por completo. Ese precio bajo es el resultado competitivo adecuado. Cuando el gobierno de Estados Unidos o de la UE constata que China practica «dumping» con paneles solares por debajo del coste, o cuando China constata que Estados Unidos practica «dumping» con polisilicio por debajo del coste, están utilizando la medida del coste medio, irrelevantemente alta, en lugar del coste marginal. Con este criterio, se produciría dumping cada vez que una tienda hace una venta de liquidación.
Un precedente
Algunos han comparado las acusaciones de dumping en el caso de los paneles solares, y la posterior elusión de los aranceles antidumping mediante acuerdos negociados para limitar las exportaciones, con las pasadas «Restricciones Voluntarias a la Exportación» o los «Acuerdos de Comercialización Ordenada» en las industrias del acero y de la electrónica de consumo, especialmente los que Japón acordó aplicar a sus exportaciones a Estados Unidos en la década de 1980. Pero un precedente aún más ilustrativo son las Restricciones Voluntarias a la Exportación de Japón sobre las exportaciones de automóviles por esas mismas fechas. Los fabricantes de automóviles estadounidenses encontraban cada vez más difícil competir con las importaciones de automóviles japoneses, que no solo ofrecían una mejor relación calidad-precio, sino que además eran más pequeños y más eficientes en consumo de combustible. Los casos antidumping y las Restricciones Voluntarias a la Exportación durante la administración Reagan ofrecieron una protección temporal. Cuando finalmente se restableció el libre comercio, el aumento de las importaciones de automóviles japoneses eficientes en combustible benefició tanto a los bolsillos estadounidenses como a la calidad del aire. La sana competencia incluso obligó a una industria automovilística estadounidense reducida a ser más eficiente.
El comercio fue bueno para el medio ambiente en el caso de los automóviles hace treinta años. Lo mismo ocurre con el comercio de equipos solares hoy. Los occidentales deberían celebrar la contribución del comercio a la reducción del coste de la energía solar, en lugar de bloquearla con medidas antidumping proteccionistas.
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Nota del editor: este artículo se amplió a partir de una columna de Project Syndicate, disponible enhttp://www.project-syndicate.org/contributor/jeffrey-frankel. Puede dejar comentarios enhttp://www.project-syndicate.org/commentary/a-damaging-end-to-the-eu-china-dumping-dispute-by-jeffrey-frankel.
Este artículo apareció originalmente en voxeu.org.
Autor: Jeffrey Frankel, catedrático de Economía, Harvard Kennedy School.
Imagen: Un trabajador revisa paneles solares en Hong Kong REUTERS/Tyrone Siu
