Los subsidios energéticos son comunes en todo el mundo. La mayor parte se paga en Oriente Medio y el norte de África, donde mi colega Shanta Devarajan ha escrito con elocuencia sobre su efecto corrosivo en el crecimiento económico, el empleo, la salud humana y la conservación del agua. Desde donde estoy, en Europa Central, muchos países están liberalizando sus mercados energéticos y poniendo fin a los subsidios. ¿Qué lecciones ofrece a sus vecinos del sur la experiencia de liberalización de los precios de la energía en este grupo de países? Basándome en el trabajo de mis colegas Nistha Sinha y Caterina Ruggieri, destacaría cinco lecciones.
La primera lección es que la liberalización de los precios de la energía lleva tiempo. Es mucho más fácil cuando las economías crecen y aumentan los ingresos de los hogares. Aprovechando el rápido crecimiento de los ingresos a comienzos de siglo, Rumanía y Bulgaria lograron avances significativos en la liberalización de los precios y la reducción de los subsidios a la electricidad y el gas. En Bulgaria, los subsidios energéticos bajaron de más del 10 % del PIB en 2000 a menos del 3 % en 2013. En Rumanía, la trayectoria fue similar: de casi el 5 % del PIB en 2000 a menos del 1 % en 2013. La actual caída de los precios mundiales de la energía es una buena oportunidad para que los países liberalicen aún más los precios.
En segundo lugar, para que el proceso pueda sostenerse, los consumidores deben ver qué reciben a cambio de los aumentos de precios. En Bulgaria, el último aumento de precios, en 2013, provocó protestas generalizadas que hicieron caer al gobierno. Aunque el bajo crecimiento y las escasas perspectivas de empleo contribuyeron a la situación, la percepción pública de que el aumento del precio de la energía no estaba justificado fue un factor importante detrás de las protestas. El hecho de que la calidad del servicio no hubiera mejorado desde el aumento de precios anterior reforzó la sensación de que las empresas energéticas se beneficiaban a expensas de los consumidores y de que el regulador no había logrado equilibrar los intereses de las distintas partes. Una comunicación clara sobre la necesidad de liberalizar los precios y la confianza en la capacidad del gobierno para gestionar intereses contrapuestos son importantes para sostener los aumentos de precios.
En tercer lugar, que la energía se perciba como asequible depende mucho del contexto. En los fríos inviernos de Rumanía y Bulgaria, poder calentar la propia vivienda hasta alcanzar un nivel adecuado de confort térmico es muy importante para el bienestar de las personas. Una cuarta parte de las personas pobres de Rumanía afirma que no puede mantener sus hogares adecuadamente cálidos (frente al 11 % de las personas que no son pobres), y el 40 % de las personas pobres tiene atrasos en sus facturas de energía (frente al 22 % de las personas que no son pobres). En una reciente visita a una escuela de Rumanía que organiza programas extraescolares para niños de familias pobres, una madre me dijo que lo que más valoraba era que el programa permitiera a sus hijos ir a un lugar cálido después de la escuela, ya que no podía pagar la calefacción adecuada de su apartamento de un dormitorio por la tarde, cuando los niños volvían de la escuela. La fuente de combustible para calefacción varía según si la familia vive en una casa unifamiliar, común en las zonas rurales, donde normalmente usaría electricidad o leña para calentarse, o en un edificio de apartamentos multifamiliar, más habitual en las zonas urbanas, donde puede tener acceso a calefacción de gas complementada con electricidad.
En cuarto lugar, las facturas de energía son más altas de lo necesario porque las viviendas son energéticamente ineficientes. Pierden calor por ventanas, puertas, suelos y techos con aislamiento inadecuado. La madre con quien hablé en la escuela me llevó a su apartamento en la planta baja. Además de tener ventanas de un solo vidrio por las que entraban corrientes de aire, tenía un suelo sin terminar, de tierra y piedra, que intentaba mantener cálido y seco con telas y alfombras. Las inversiones en eficiencia energética, incluso las de bajo costo, pueden ayudar a ahorrar energía y facilitar la adaptación a precios energéticos más altos. Los programas para fomentar una mayor eficiencia energética pueden ser importantes para el éxito general de los intentos de liberalizar los precios de la energía. Sin embargo, las inversiones en eficiencia energética suelen ser inasequibles para las personas pobres. Apoyar a esos hogares para que realicen estas inversiones es especialmente importante en edificios de apartamentos con residentes de ingresos bajos y no bajos. Las leyes de vivienda suelen exigir la aprobación de todos los residentes antes de que puedan realizarse modificaciones en el edificio. La resistencia de los residentes de bajos ingresos en un edificio de ingresos mixtos significa que el edificio entero no puede invertir en mejoras de eficiencia energética.
En quinto lugar, aunque liberalizar los precios de la energía y reducir los subsidios energéticos permite al gobierno ahorrar dinero, esos ahorros no se destinan automáticamente a los programas de protección social para mitigar el impacto del aumento de precios en las personas pobres. Los ministerios de Finanzas afrontan muchas demandas contrapuestas para reasignar los ahorros. En Rumanía y Bulgaria, la protección social está fragmentada en numerosos programas. Los programas bien focalizados en las personas pobres a menudo no reciben suficiente financiación pública para cubrir adecuadamente a los hogares pobres. En Bulgaria, el número de beneficiarios de los programas de protección social dirigidos a las personas pobres se redujo a más de la mitad durante el período en que subieron los precios de la energía. En Rumanía, menos de un tercio de las personas pobres está efectivamente cubierto por programas de protección social, aunque esta proporción está aumentando lentamente. La presión de la sociedad civil, así como la supervisión de los financiadores externos, pueden ser importantes para garantizar que las redes de protección cuenten con recursos adecuados para apoyar la liberalización de los precios de la energía.
En resumen, la experiencia de Rumanía y Bulgaria muestra que la liberalización de los precios de la energía lleva tiempo. Hay que convencer a los consumidores de la necesidad de precios más altos para que el proceso pueda sostenerse; esto significa que debe percibirse que los gobiernos y las empresas energéticas actúan con transparencia al utilizar los ingresos adicionales derivados de los precios más altos de la energía. Los precios más altos de la energía también hacen más atractivas las inversiones en eficiencia energética, ya que ayudan a los hogares a afrontar mejor esos precios. Pero el costo inicial de estas inversiones puede ser alto y, en la práctica, inasequible para las personas pobres sin algún tipo de subsidio público. A pesar de las pruebas de que los aumentos de los precios de la energía son más aceptables cuando las personas pobres están protegidas frente al incremento, los mayores ingresos del gobierno no se traducen «automáticamente» en mayores asignaciones para los programas de protección social. Si acaso, la experiencia de Rumanía y Bulgaria muestra que se requieren esfuerzos concertados de la sociedad civil o de los financiadores externos para garantizar que las redes de protección cuenten con financiación suficiente.
Esta publicación apareció primero en el blog Future Development del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Mamta Murthi es directora para Rumanía, Bulgaria y Hungría en el Banco Mundial.
Imagen: Un técnico trabaja en una línea eléctrica, Arkansas, 29 de abril de 2014. REUTERS/Carlo Allegri.
