Estados Unidos tiene el 5 % de la población mundial y el 25 % de la población penitenciaria del mundo, unas 2,2 millones de personas, cinco veces más que en 1980. Uno de cada 100 adultos estadounidenses está encarcelado, la tasa per cápita más alta del mundo, entre 5 y 10 veces superior a la de Europa Occidental u otras democracias. El costo social y económico es igualmente elevado.
El auge de la población penitenciaria estadounidense en las últimas décadas es consecuencia de medidas punitivas de prevención del delito intensificadas, entre ellas penas más severas por drogas y condenas mínimas obligatorias, respaldadas por un número creciente de agentes policiales y otros funcionarios encargados de la aplicación de la ley. Más allá de los costos financieros de las fuerzas policiales más numerosas y de la mayor presión sobre el sistema judicial, se destinan 60 000 millones de dólares al año a prisiones estatales y federales, frente a 12 000 millones de dólares hace 20 años. A ello se suman los enormes costos para las personas encarceladas (muchas por delitos no violentos) y para sus familias y comunidades, costos que recaen de forma desproporcionada sobre los pobres, las personas sin estudios, los afroamericanos y latinos, y las personas con enfermedades mentales.
Quizá lo peor es que los beneficios previstos del enfoque de «mano dura» de Estados Unidos no se han materializado. De hecho, solo existe una correlación modesta entre tasas de encarcelamiento más altas y tasas de criminalidad más bajas.
Además, la tasa de reincidencia es alarmantemente alta: según un reciente informe del Departamento de Justicia de Estados Unidos, más de un tercio de los reclusos excarcelados fueron detenidos de nuevo en un plazo de seis meses, y más de dos tercios, en un plazo de tres años. Para reducir el tamaño de la población penitenciaria, la tasa de reincidencia debe disminuir.
Por supuesto, se trata de un problema complejo. Los reclusos excarcelados se enfrentan a enormes obstáculos para acceder al empleo, la vivienda, la atención sanitaria y la educación. Al menos la mitad afronta además el desafío añadido de los problemas de salud mental y las adicciones. Sin embargo, muy pocos cuentan con redes de apoyo para reincorporarse a la sociedad.
Está claro que se necesita un nuevo enfoque, que aproveche las ventajas comparativas del sector privado, las autoridades estatales y el gobierno federal.
El Gobierno federal debería recurrir al «federalismo progresivo» para catalizar y financiar programas a nivel estatal destinados a combatir la reincidencia. Muchos de estos programas pueden basarse en contratos de pago por resultados, como los bonos de impacto social, en los que los gobiernos federal y estatales comparten el riesgo con agentes del sector privado.
Los bonos de impacto social, o SIB por sus siglas en inglés, exigen que los inversores privados y otros agentes no gubernamentales cubran la mayor parte o la totalidad del coste inicial de un proyecto piloto, que solo será reembolsado por la agencia gubernamental contratante si evaluadores independientes concluyen que el proyecto alcanza sus objetivos y ahorra dinero a los contribuyentes. El primer SIB del mundo, puesto en marcha en el Reino Unido en 2010, se centró en reducir la reincidencia entre 3000 reclusos de Her Majesty's Prison Peterborough, en Cambridgeshire, y mostró resultados prometedores.
El primer SIB estadounidense, destinado a reducir la reincidencia entre reclusos menores de edad del Rikers Island Correctional Facility, en la ciudad de Nueva York, no fue tan eficaz. De hecho, el mes pasado, los evaluadores independientes concluyeron que el programa no había alcanzado los objetivos de la ciudad de Nueva York.
Pero, lejos de ser un fracaso, el proyecto de Rikers Island validó el enfoque de pago por resultados. La ciudad de Nueva York no tuvo que pagar la factura del esfuerzo fallido, pero sus funcionarios adquirieron conocimientos valiosos sobre lo que funciona y lo que no. Sobre la base de esta experiencia, otra empresa estadounidense está desarrollando un SIB para un proyecto diferente contra la reincidencia gestionado por el Estado de Nueva York.
De hecho, muchos proyectos piloto a nivel estatal —algunos basados en acuerdos de pago por éxito— para reducir la reincidencia están en marcha en todo el país. El Estado de Nueva York y Massachusetts han puesto en marcha experimentos de pago por éxito a escala estatal. Minnesota y Texas han llevado a cabo proyectos piloto con resultados prometedores. Georgia, con una subvención de 6 millones de dólares del Departamento de Justicia, financia 15 programas piloto distintos, que van desde servicios de formación laboral y apoyo a la vivienda para reclusos excarcelados hasta programas confesionales de «in-reach» para quienes aún están en prisión.
Estos proyectos estatales constituyen, en conjunto, una forma de crowdsourcing: un método eficaz para probar una gran variedad de ideas innovadoras, que pueden ampliarse si demuestran su eficacia. En este sentido, los gobiernos estatales y locales actúan como «laboratorios de la democracia».
Aquí es donde entra en juego el federalismo progresivo. El Gobierno federal puede contribuir a afinar y reforzar los esfuerzos estatales aportando financiación y fomentando las mejores prácticas, evitando al mismo tiempo imponer ninguna ideología a los proyectos. Los proyectos piloto contra la reincidencia respaldados por el Gobierno federal en Georgia, por ejemplo, reflejan estrategias tanto «liberales» como «conservadoras», apoyadas por demócratas y republicanos, respectivamente.
El sector social también tiene un papel importante que desempeñar en la lucha contra la reincidencia. Grupos de defensa como The Coalition for Public Safety están cambiando el diálogo nacional. Existe toda una subindustria de organizaciones sin ánimo de lucro, como Defy Ventures , que trabajan para ayudar a antiguos reclusos a construir nuevas carreras e incluso a convertirse en emprendedores. Otros programas, como Measures for Justice, están generando los datos necesarios para medir los resultados, mientras que organizaciones sin ánimo de lucro como Pew Charitable Trusts, California Forward y Third Sector Ventures ayudan a condados y ciudades a encontrar alternativas económicamente eficaces a la costosa y poco eficaz expansión de las prisiones.
Los demócratas quieren un gobierno activo que resuelva problemas sociales complejos, mientras que los republicanos quieren que la inversión y la innovación del sector privado hagan ese trabajo. Pero ambos partidos ven con buenos ojos la idea de probar estrategias rivales en el mundo real, como demuestra el apoyo bipartidista en el Congreso a un nuevo fondo federal para respaldar proyectos de pago por resultados sobre una amplia gama de problemas sociales, como la atención sanitaria, el cuidado infantil y la formación laboral. La combinación de contratos de pago por resultados y federalismo progresivo parece satisfacer los requisitos de ambas partes.
La Violent Crime Control and Law Enforcement Act of 1994 – que proporcionó financiación a los estados para poner más policías en las calles, imponer penas de prisión más severas y construir más cárceles – fue un ejemplo de cómo el Gobierno federal puede alentar la acción de las autoridades estatales y locales. Un nuevo proyecto de ley federal contra la delincuencia, que incorpore contratos de pago por éxito, podría animar a los estados a adoptar un enfoque más inteligente ante la delincuencia, reduciendo las penas de prisión obligatorias e invirtiendo en programas eficaces contra la reincidencia. Un enfoque de este tipo reduciría las tasas de encarcelamiento y de reincidencia, y recortaría drásticamente los onerosos costos sociales, económicos y morales del encarcelamiento.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Laura Tyson, antigua presidenta del Consejo de Asesores Económicos del Presidente de Estados Unidos, es profesora de la Haas School of Business de la Universidad de California, Berkeley, y asesora sénior de The Rock Creek Group. Lenny Mendonca es antiguo director de McKinsey & Company.
Imagen: Una mujer sostiene un conjunto de banderas de EE. UU. durante una ceremonia de naturalización del Servicio de Ciudadanía e Inmigración de Estados Unidos en Oakland, California, el 13 de agosto de 2013. REUTERS/Robert Galbraith.
