Los programas públicos se diseñan sobre supuestos: bonitos, ordenados y convenientes. Luego chocan con el mundo real y muy poco sale según lo previsto. El culpable, argumentarían algunos con inclinación filosófica, es el comportamiento humano. Al fin y al cabo, los seres humanos son imposibles de predecir. Pueden reaccionar de formas totalmente inesperadas y bastante desconcertantes, hasta que se profundiza.
Lo encontramos en uno de los programas públicos más corrientes y sencillos: la provisión de libros de texto a las escuelas. En 2008, el Gobierno de Sierra Leona puso en marcha un programa que entregó libros de texto a las escuelas primarias: un juego básico de libros de texto para cada alumno. El gobierno estaba interesado en establecer la relación entre la provisión de libros de texto y los resultados de aprendizaje, por lo que la implementación se realizó mediante un ensayo aleatorizado. La muestra de escuelas se dividió aleatoriamente en un grupo de tratamiento (con libros) y un grupo de control (sin libros).
¿Sencillo, verdad?
El primer enigma surgió cuando comprobamos que no había ningún efecto sobre el rendimiento de los alumnos. Fue decepcionante, aunque no del todo inesperado. Al menos otro estudio, realizado en Kenia, obtuvo resultados similares (al menos en la mayoría de los alumnos).
Lo que resultó más extraño, al menos para los investigadores, fue lo que había ocurrido con los libros. En muchas escuelas del grupo de tratamiento, los libros de texto no se habían repartido entre los alumnos; en cambio, se almacenaban en las instalaciones escolares. En nuestras visitas de seguimiento encontramos salas de almacenamiento llenas de libros de texto, mientras que en las aulas los alumnos seguían compartiéndolos, de tres o cuatro niños por libro. Además, a los alumnos de las escuelas de tratamiento no se les permitía llevarse los libros a casa.
¿Qué pensaban los directores al retener los libros de texto a alumnos que claramente los necesitaban? ¿Por qué los dejaban acumular polvo? Exploramos varias teorías y analizamos cuidadosamente los factores asociados al almacenamiento de libros. Preguntamos a los docentes si consideraban que los libros eran útiles; lo consideraban. Preguntamos a los alumnos si ya tenían libros en casa; no los tenían. Resulta que los directores que tenían una alta incertidumbre sobre las transferencias gubernamentales de libros de texto tenían significativamente más probabilidades de almacenarlos: medimos esta incertidumbre según si el director sabía o no cuántos libros de texto había asignado el gobierno a la escuela el año anterior.
Una vez que tuvimos en cuenta esta incertidumbre subyacente, el comportamiento de almacenamiento empezó a tener sentido. Piensen en la teoría del consumo: si existe incertidumbre sobre las transferencias futuras, las transferencias actuales se consideran un choque puntual (o transitorio). Si este es el caso, el impacto de las transferencias actuales sobre el consumo actual (definido como uso intensivo de los libros de texto por parte de los alumnos) será limitado. Esto se debe a que, cuando hay incertidumbre, los directores tienen incentivos para almacenar parte de las transferencias actuales con el fin de suavizar el consumo a lo largo del tiempo, sobre todo en bienes como los libros de texto, que se deprecian rápidamente cuando se usan. Recuerden la hipótesis de la renta permanente? Se trata de una hipótesis de insumo público permanente.
Tener en cuenta explícitamente la incertidumbre hace que lo aparentemente irracional sea racional. Claramente, los directores en este contexto actúan como agentes con visión de futuro que, en el espíritu clásico del homo economicus, deciden cómo responder al programa público en función de sus recursos, limitaciones y expectativas.
Y estos resultados ilustran cómo es esa toma de decisiones cuando predominan expectativas sombrías sobre la generosidad y la fiabilidad del gobierno. ¿Y por qué no serían sombrías? Nuestros datos de encuesta muestran que en 2009, el 17 % de los directores y el 36 % de los docentes de aula declararon no haber recibido su salario completo en el último año. En Zambia, la imprevisibilidad de las transferencias gubernamentales a los ministerios sectoriales estaba bien documentada hace una década. Las evidencias anecdóticas indican que el fenómeno está muy extendido.
Este comportamiento de suavizado no es exclusivo de los libros de texto. En un proyecto de concesión de subvenciones a escuelas en Gambia, las escuelas “tenían la instrucción de destinar la subvención a algún aspecto del desarrollo escolar que guarda relación directa con la enseñanza y el aprendizaje”. Sin embargo, una cuarta parte de las escuelas declaró que su mayor gasto era en infraestructura (es decir, insumos duraderos en lugar de materiales de aprendizaje que se deprecian rápidamente).
¿Es esta una toma de decisiones mal informada, o los comités escolares intentan convertir los libros en bienes que puedan consumirse durante mucho tiempo?
Cuando los beneficiarios (o los agentes intermediarios, como en este caso) desvirtúan los objetivos del programa, es habitual atribuirlo a la baja capacidad, la miopía en la toma de decisiones, la falta de información, el error humano, la corrupción o, cada vez más (y de forma más caritativa), a la carga mental que impone la pobreza. Pero lo que observamos aquí es un comportamiento racional.
Nuestro modesto argumento es que la provisión pública de insumos que se deprecian rápidamente al usarse, como los libros de texto, solo se consumirá por completo si los agentes tienen expectativas de reposición. Por tanto, en los programas públicos diseñados como transferencias periódicas, es necesario establecer una reputación de entrega constante y comunicar de forma fiable el momento de la siguiente transferencia. De lo contrario, la incertidumbre puede socavar fácilmente los supuestos ordenados, sencillos y convenientes en los que se basa el diseño del programa.
Publicado en colaboración con el blog del Banco Mundial.
Autor: Shwetlena Sabarwal es economista de la Práctica Mundial de Educación del Banco Mundial. David Evans es economista principal en la Oficina del Economista Jefe para la Región de África del Banco Mundial.
Imagen: Alumnos malienses estudian durante una clase de idioma francés en Bamako, la capital de Malí. REUTERS/Finbarr O’Reilly.
