La función de un gobierno es proteger a su población de las adversidades, en particular de la falta de trabajo, y un gobierno que delega en el mercado este deber de protección merece ser expulsado. Este es el mejor argumento para dar una oportunidad justa a un programa gubernamental de garantía de empleo.
«Cualquier gobierno», escribe el economista y gestor de fondos de cobertura Warren Mosler, «puede lograr el pleno empleo ofreciendo un puesto de servicio público con un salario fijo a quien lo desee». Versiones de esta idea han recibido un firme respaldo de destacados políticos demócratas de Estados Unidos, entre ellos el candidato presidencial Bernie Sanders y la representante Alexandria Ocasio-Cortez, quien ha vinculado una garantía gubernamental de empleo con un Nuevo Pacto Verde. Además, se han aplicado versiones de un programa de garantía de empleo (PGE), más o menos vinculadas con la economía verde, en Argentina, India, Sudáfrica y —dicho en voz baja— Hungría, bajo el liderazgo populista iliberal de Viktor Orbán.
En Estados Unidos, en diciembre de 2017, se consideraba oficialmente que 6,6 millones de personas estaban desempleadas; 4,9 millones trabajaban a tiempo parcial, pero querían trabajar a tiempo completo; y 5,9 millones querían trabajar, pero no figuraban en las estadísticas oficiales. En otras palabras, al menos 17,4 millones de estadounidenses querían encontrar un empleo estable y bien remunerado, pero no podían.1
Los economistas L. Randall Wray, Flavia Dantas, Scott Fullwiler, Pavlina R. Tcherneva y Stephanie A. Kelton han propuesto que el Gobierno de Estados Unidos garantice a todas esas personas que buscan empleo todo el trabajo que quieran —hasta un límite semanal de, por ejemplo, 35 horas—, con un salario fijo de 15 dólares por hora. En la actualidad, un PGE de este tipo podría emplear a unos 16 millones de trabajadores estadounidenses y costar alrededor del 2 % del PIB de Estados Unidos. El desempleo involuntario, tal como lo conocemos desde la Revolución Industrial, dejaría de existir.
Pero, desde luego, las propuestas de PGE plantean muchas preguntas: ¿Qué tan viable es un programa de este tipo en una sociedad capitalista plenamente desarrollada? ¿Cómo se financiaría? ¿Es probable que cuente con suficiente apoyo político? ¿Cuáles son las principales objeciones?
Keynes con un giro
Los PGE contemporáneos se inspiran en el economista británico John Maynard Keynes, pero difieren del keynesianismo clásico en tres aspectos importantes. En primer lugar, aunque quienes defienden el PGE aceptan el argumento de Keynes de que el sector privado quizá no genere suficientes empleos para mantener el pleno empleo, sostienen que el gobierno debería ofrecer puestos de trabajo adicionales directamente, en lugar de intentar estimular el gasto privado para crearlos.
En segundo lugar, un PGE es más radical que el keynesianismo clásico en sus objetivos sociales. Para los keynesianos, el pleno empleo era un fin en sí mismo. Para los poskeynesianos actuales, en cambio, el PGE es un medio para abordar toda una serie de problemas socioeconómicos, en particular la pobreza, la desigualdad y el cambio climático.
En tercer lugar, el PGE cuenta con el respaldo de la Teoría Monetaria Moderna, que hace caso omiso del problema de «financiar» los programas de pleno empleo. Según la TMM, el gasto público crea su propia base tributaria. La mayoría de las críticas se ha dirigido a este fundamento monetario de los PGE, más que a la propuesta en sí.
La práctica y la teoría
Los gobiernos siempre han proporcionado o subvencionado «obras públicas» durante las crisis económicas, aunque nunca a una escala suficiente para igualar el aumento del desempleo. En la década de 1930, la Administración de Obras Públicas del presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt pagó 7.000 millones de dólares a empresas privadas de construcción para levantar aeropuertos, carreteras, presas, puentes, escuelas y hospitales. Además, la Administración para el Progreso de las Obras (WPA) ofreció directamente empleos locales a las personas desempleadas.
Los partidarios de ambos enfoques compitieron por influir en la Administración Roosevelt. El desenlace —la victoria de la WPA y de la creación directa de empleo— abrió el camino a una intervención fiscal más sustancial y a una conexión más profunda entre el New Deal y ese «tercio de la nación» que luchaba contra la privación económica.
Fue Keynes quien proporcionó la justificación teórica para una presencia pública permanentemente mayor en la economía privada. Sostenía que, durante una crisis económica, si el gobierno pusiera a la gente a trabajar en vez de pagarle prestaciones por desempleo, el efecto multiplicador de sus ingresos devolvería el pleno empleo al sector privado. Como política permanente, una garantía pública de empleo reduciría considerablemente las fluctuaciones del ciclo económico.
Además, Keynes insistía en que ofrecer empleo tendría un efecto multiplicador, independientemente de que los trabajadores adicionales produjeran algo de valor económico. Con su habitual ironía, escribió: «Si el Tesoro llenara botellas viejas con billetes, las enterrara a profundidades adecuadas en minas de carbón abandonadas que luego se rellenaran hasta la superficie con basura urbana, y dejara que la empresa privada [...] volviera a desenterrar los billetes [...], ya no habría desempleo y, con ayuda de las repercusiones, los ingresos reales de la comunidad [...] probablemente serían bastante mayores de lo que son en realidad».
¿La edad de oro?
Convencidos por la obra maestra de Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, y por las circunstancias políticas de la época, los gobiernos de posguerra se comprometieron a mantener un empleo «pleno» o «elevado». Aunque no había un objetivo oficial de empleo, por lo general se consideraba que se había alcanzado el pleno empleo cuando la tasa de desempleo era del 2 % en el Reino Unido y del 4 % en Estados Unidos. El nivel de desempleo se determinaría mediante la «macropolítica», es decir, la manipulación discrecional de los tipos de interés, los impuestos y el gasto público para mantener el gasto total en un nivel compatible con el pleno empleo.
Esto funcionó bastante bien durante unos 20 años, pero surgieron dos problemas. En primer lugar, los gobiernos carecían de capacidad de previsión para llevar a cabo las intervenciones monetarias y fiscales con el momento preciso que exigía la macropolítica. Los gobiernos pronosticaban la diferencia entre la producción real y la potencial (la brecha de producción) o el exceso de gasto total respecto del nivel de producción compatible con el pleno empleo (la brecha inflacionaria), y fijaban sus políticas de tipos de interés, impuestos y gasto para cerrar la brecha que amenazara. Pero ¿cuán grandes eran esas brechas en cada momento del ciclo económico? Como Milton Friedman señaló, los efectos fiscales estaban sujetos a «retardos», durante los cuales cualquier brecha inicial podía ampliarse o reducirse. Por tanto, era tan probable que los responsables políticos desestabilizaran la economía como que la estabilizaran.
El segundo problema, más importante, era de economía política. Como los gobiernos keynesianos daban más importancia a mantener bajo el desempleo que a controlar la inflación, los presupuestos se desequilibraban cada vez más ante la creciente presión política para impedir cualquier aumento del paro.
Así se abrió paso la contrarrevolución monetarista. En 1968, Friedman afirmó que la expansión excesiva de la oferta monetaria para contener el desempleo era la causa del aumento de la inflación. El ataque fue letal. El primer ministro laborista británico James Callaghan anunció en un discurso de 1976 la desaparición de la «gestión de la demanda» keynesiana. Callaghan dijo: «Antes pensábamos que se podía salir de una recesión gastando y aumentar el empleo reduciendo los impuestos y elevando el gasto público. Les digo con toda franqueza que esa opción ya no existe y, en la medida en que alguna vez existió, solo funcionaba [...] inyectando una dosis mayor de inflación en la economía».
Que decida el mercado
La nueva ortodoxia económica, respaldada por el presidente de Estados Unidos Ronald Reagan y la primera ministra británica Margaret Thatcher a principios de la década de 1980, sostenía que el mercado, y no la política gubernamental, debía determinar la tasa de desempleo. El mercado garantizaría que todas las personas que realmente buscaran empleo encontraran trabajo con «salarios de equilibrio del mercado»; si rechazaban empleos con esos salarios, era su decisión.
Si el nivel de desempleo resultante se consideraba socialmente inaceptable, la respuesta consistía en mejorar los incentivos para trabajar debilitando a los sindicatos y reduciendo las prestaciones por desempleo. Con mercados laborales totalmente flexibles, el desempleo se situaría automáticamente en su tasa «natural» o de equilibrio, es decir, aquella en la que la inflación no tendería a subir ni a bajar. De hecho, la noción de desempleo involuntario desapareció por completo.
De las ruinas de la política fiscal keynesiana solo sobrevivió una postura predeterminada mucho más débil: que la política monetaria —si la gestionaba un banco central independiente— podía estabilizar todo lo que necesitara una economía de mercado, sin la tentación constante de imprimir dinero con fines políticos. Para justificar una política monetaria discrecional, se flexibilizó el supuesto neoclásico (y antikeynesiano) de pleno empleo, a fin de admitir la eficacia de un estímulo monetario a corto plazo. Este llamado nuevo keynesianismo le debía poco a Keynes, pero, al permitir que los bancos centrales variaran sus tipos oficiales de préstamo para alcanzar su objetivo de inflación, al menos mantuvo un espacio diminuto para que la política «monetaria» influyera en la economía real.
Los monetaristas, en retirada
Sin embargo, el nuevo orden también tuvo sus problemas. Entre 1980 y 2008, el desempleo medio aumentó desde el promedio del 1,6 % de la «edad de oro» hasta el 7,4 % en el Reino Unido, del 3,1 % al 7,5 % en Alemania y del 4,8 % al 6,1 % en Estados Unidos. El subempleo —personas obligadas a trabajar menos horas de las que querían— iba en aumento, la pobreza y la desigualdad crecieron, y el crecimiento económico se ralentizó.
La Gran Recesión que comenzó en 2008 reforzó la lección keynesiana de que el sector privado, acosado por la incertidumbre, no podía garantizar de manera continua el pleno empleo. Además, el fracaso de la política monetaria a la hora de evitar ese colapso económico o propiciar una recuperación duradera desacreditó el enfoque monetarista de la gestión económica.
Estos fracasos neoliberales reavivaron el interés por la política fiscal. Una iniciativa temprana importante fue la Ley de Humphrey-Hawkins de 1978 en Estados Unidos, que «autorizó» al Gobierno federal a crear «reservas de empleo público» para compensar las fluctuaciones del gasto privado. Las reservas se agotarían o llenarían a medida que la economía creciera o se contrajera, creando un «estabilizador automático» sin ninguna «gestión» del ciclo económico. Pero la Ley Humphrey-Hawkins nunca se aplicó. Fue el último suspiro del New Deal.
Tras la recesión de 2008, los responsables políticos radicales tuvieron que experimentar lo que Pavlina R. Tcherneva, de Bard College, llamó una «reorientación fundamental» para lograr «el verdadero pleno empleo, la estabilización macroeconómica a largo plazo, una mejor distribución de los ingresos y mejores resultados socioeconómicos». El PGE es un intento de lograr precisamente eso.
Restricciones ficticias
Un PGE, la respuesta poskeynesiana más radical al fracaso de las políticas neoliberales, combina dos corrientes de pensamiento. La primera afirma que el gobierno es responsable del pleno empleo, pero mediante una garantía directa de empleo en lugar de gestionar la demanda agregada. La segunda, basada en la TMM, sostiene que «los déficits no importan» cuando se busca alcanzar el pleno empleo.
La TMM cuestiona la opinión ortodoxa de que los gobiernos, al igual que los hogares y las empresas, solo pueden gastar tanto dinero como les permitan los tenedores de bonos o los contribuyentes. La teoría ortodoxa identifica dos tipos de «restricción fiscal». La primera es financiera: el tamaño del déficit público está limitado por la disposición de los tenedores de bonos a prestar dinero al gobierno. Esta restricción se hace sentir con mayor fuerza durante una recesión, cuando el déficit público aumenta automáticamente.
Se dice que la segunda restricción deriva del límite de los «recursos reales». Como afirmó en 2009 el economista de la Universidad de Chicago John Cochrane: «Cada dólar adicional de gasto público debe corresponder a un dólar menos de gasto privado». La conclusión obvia, como señalé en mi libro de 2010, Keynes: el regreso del maestro, es que «los empleos creados por el gasto de estímulo quedan compensados por los empleos perdidos debido a la caída del gasto privado». Esta restricción recibe el intimidante nombre de equivalencia ricardiana.
En conjunto, ambas restricciones implican que los gobiernos disponen de un «margen fiscal» limitado para la política de empleo. O bien aumentarán los intereses de la deuda pública, o bien el sector privado incrementará sus ahorros ante la expectativa de impuestos más altos. Esta fue la base intelectual de la política de austeridad posterior a 2008. En esencia, sostenía que cuanto más rápido recortara el gobierno su gasto, más pronto se recuperaría la economía.
Pero esos argumentos de «efecto desplazamiento» tienen graves defectos. Era absurdo creer que en 2008-09, con la economía mundial en caída libre, cada dólar adicional de gasto público en empleo se restaba del gasto privado. Y resulta extraño afirmar que un Estado soberano puede quedarse sin el dinero que él mismo produce. Un gobierno no es como una empresa privada o un hogar que debe pedir un préstamo al director de un banco. Tiene su propio banco.
Así pues, un PGE unido a la TMM busca restablecer el argumento a favor de la política fiscal, no como medida de emergencia durante una recesión, sino como componente permanente de la oferta de empleo. Al igual que Friedman, la TMM contempla el «dinero lanzado desde helicópteros», que el gobierno esparce sobre un paisaje reseco. Pero se aparta del monetarismo al insistir en que el dinero adicional influye en la actividad económica no porque se imprima, sino porque se gasta. Como ha dicho Kelton: «el helicóptero puede dejar caer dinero, recoger bonos o simplemente marcharse volando».
La única manera segura de garantizar que el dinero nuevo se gaste es que lo gaste el gobierno. Por eso los partidarios de la TMM consideran que la teoría forma parte de la política fiscal y no de la monetaria. Utiliza una versión de la teoría cuantitativa del dinero que defendía Friedman para respaldar el tipo de intervención fiscal que él aborrecía.
Algunos keynesianos que rechazan los argumentos ortodoxos del «efecto desplazamiento» también consideran demasiado extremos los planteamientos de la TMM. En concreto, no descartarían las cuestiones de «confianza» con tanta ligereza como los teóricos de la Teoría Monetaria Moderna. Como el propio Keynes señaló, «la prosperidad económica [en una sociedad capitalista] depende excesivamente de una atmósfera política y social favorable al empresario medio». Sustituyan «mercados financieros» por «empresario medio» y tendrán el mundo tal como es, no como quisieran que fuera los teóricos de la TMM.
La garantía en seis puntos
Para empezar, el objetivo de la TMM no es la demanda agregada, sino la demanda de trabajo, porque es mucho más fácil fijar como objetivo el empleo que la producción. La producción y el empleo solo convergen a muy corto plazo: puede haber recuperaciones sin creación de empleo. Además, es muy difícil calcular las brechas de producción y los multiplicadores. La garantía directa de empleo elimina estos problemas. Asimismo, al facilitar la transición de los trabajadores a empleos del sector privado cuando la economía se recupera, un PGE ayuda a aliviar la escasez de mano de obra cualificada, que puede generar presiones inflacionarias cuando la economía está por debajo del pleno empleo.
En segundo lugar, quienes defienden el PGE otorgan gran importancia al énfasis que puso Keynes en 1937 en la «necesidad actual de una demanda distribuida adecuadamente [más] que de una demanda agregada mayor» (énfasis mío). Un nivel medio satisfactorio de empleo puede coexistir con el recalentamiento de algunos sectores de la economía y un alto desempleo en otros. Por tanto, un PGE puede servir para influir tanto en la distribución como en el nivel del empleo, que es, por ejemplo, el objetivo del Nuevo Pacto Verde.
En tercer lugar, y en consonancia con lo anterior, quienes defienden el PGE sostienen que, aunque sus programas serían financiados por el gobierno federal, los administrarían localmente diversas entidades, incluidos los gobiernos municipales, las ONG y las empresas sociales. Estas buscarían crear oportunidades de empleo allí donde más se necesitan, poniendo en contacto las necesidades locales no satisfechas con personas desempleadas o subempleadas. Para garantizar que los proyectos puedan ponerse en marcha cuando se necesiten, las bolsas de empleo y los centros de trabajo llevarían un inventario de las necesidades comunitarias bajo tres categorías principales: cuidado del medio ambiente, cuidado de la comunidad y cuidado de las personas. Abordar, por ejemplo, las amenazas ambientales inminentes podría generar millones de empleos de servicio público durante los próximos años.
En cuarto lugar, la bolsa de empleo del sector público constituiría una reserva de mano de obra capaz de expandirse y contraerse automáticamente con el ciclo económico, eliminando así la política fiscal discrecional. Una reserva de este tipo —idea introducida por el economista australiano Warren Mitchell— sería un estabilizador automático más eficaz que las prestaciones por desempleo, porque mantendría la demanda de forma más fiable. Y aunque sustituir las prestaciones por desempleo por salarios costaría más, proporcionaría un impulso económico mayor. Una bolsa de empleo también contribuiría más a mantener la empleabilidad de los trabajadores y podría combinarse fácilmente con formación en el puesto de trabajo, un elemento que favorece la recuperación económica y las perspectivas de crecimiento en general.
En quinto lugar, los trabajadores del PGE recibirían una remuneración fija, que el gobierno podría establecer en el nivel que quisiera, siempre por encima de las prestaciones por desempleo. Un salario fijo establecería un mínimo para los salarios de las empresas privadas, incluso sin una ley de salario mínimo, ya que los empleadores privados siempre tendrían que pagar al menos el salario del PGE para atraer trabajadores; y, cuando la demanda del sector privado fuera fuerte, tendrían que competir por la escasa mano de obra ofreciendo más que el salario del PGE. La disponibilidad de trabajadores empleables del PGE por un salario menor moderaría las demandas de aumentos salariales que podrían generar inflación.
Por último, la TMM aporta un respaldo monetario a la política fiscal propuesta. La idea básica es que, como los gobiernos soberanos suelen tener el monopolio de la emisión de su propia moneda, pueden emitir dinero cuando quieran y, por tanto, nunca corren el riesgo de quebrar. «En realidad», afirman los defensores de la TMM, «el tamaño del déficit es irrelevante». Por tanto, para los Estados soberanos monetarios, la composición de los pasivos gubernamentales carece de importancia. Da igual que el banco central «imprima dinero» o que el Tesoro «imprima bonos», porque el banco central siempre garantizará que haya dinero suficiente para sostener el tipo de interés que se ha fijado como objetivo.
Cuando el PGE se encuentra con la TMM
Lo que más ha sorprendido a los economistas ortodoxos es la afirmación de la TMM de que un gobierno soberano no tiene que «financiar» su gasto mediante la emisión de deuda o el aumento de impuestos. Esta afirmación tiene su origen inmediato en la teoría de «finanzas funcionales» de Abba P. Lerner, que se apoya en tres principios fundamentales.
En primer lugar, los gobiernos deberían procurar que el gasto total tenga el nivel adecuado para prevenir el desempleo y la inflación, y no preocuparse por si sus políticas se ajustan a alguna doctrina económica arraigada sobre lo que es correcto o incorrecto. En segundo lugar, los responsables políticos deberían ajustar la emisión de dinero al tipo de interés deseado, es decir, al compatible con la tasa de inversión deseada. Por último, el gobierno debería imprimir, ahorrar o destruir el dinero necesario para aplicar los dos primeros principios.
Según este enfoque, los gobiernos deberían pagar su gasto emitiendo su propio dinero y pedir préstamos al público o subir los impuestos solo para «drenar» el exceso de dinero de la economía. La única restricción que enfrentan los gobiernos es la inflación, no las limitaciones fiscales que destacan los economistas ortodoxos.
La restricción inflacionaria es vinculante porque limita la cantidad de empleo adicional que puede generar el gobierno. Si un gobierno gasta demasiado, ya no podrá comprar recursos reales, porque su gasto adicional solo elevará los precios de todos los recursos que compra, incluida la mano de obra. Solo cuando la economía ya no pueda proporcionar más bienes y servicios reales al Estado podrá decirse que el gobierno «se quedó sin dinero». Como explicaron Kelton, Andres Bernal y Greg Carlockseñalaron, «la inflación no se desencadena por la cantidad de dinero que crea el gobierno, sino por la disponibilidad de los recursos biofísicos que ese dinero intenta comprar, como tierras, árboles, agua, minerales y trabajo humano».
Aunque los PGE y la TMM son lógicamente independientes, se respaldan mutuamente. Al vincularlos, sus defensores pueden sostener una afirmación políticamente atractiva: que la búsqueda del pleno empleo no está limitada en absoluto por los intereses creados de los tenedores de bonos o de los contribuyentes.
Al mismo tiempo, vale la pena citar el comentario de Keynes sobre el enfoque de «finanzas funcionales» de Lerner: «Su argumento es impecable», dijo Keynes. «Pero que Dios ayude a quien intente explicárselo al hombre común en esta etapa de la evolución de nuestras ideas». Y, tras medio siglo de propaganda neoliberal, la idea de que el gobierno «imprime sus propios impuestos» suena aún más paradójica para el ciudadano medio.
Lo que dicen los críticos
Los críticos pueden dividirse entre quienes se oponen a un PGE en sí y quienes se oponen a la TMM, la teoría macroeconómica que lo respalda.
Una crítica habitual a los PGE es que generan cuasiempleo, algo parecido al ejemplo de Keynes de cavar hoyos y volver a rellenarlos. Los críticos afirman que los programas de trabajo locales ofrecen empleos «ficticios» que en realidad no hacen falta. En respuesta, defensores del PGE como Tcherneva han descrito el tipo de puestos que podría ofrecer un PGE. Un PGE, dice ella, atenderá las «necesidades urgentes de las comunidades en materia de medio ambiente y cuidados», por ejemplo, mediante un Nuevo Pacto Verde, iniciativas artísticas, programas de aprendizaje para jóvenes, cuidado infantil y de personas mayores, y programas especiales para veteranos, jóvenes en situación de riesgo y exreclusos. Lo esencial es identificar las «necesidades insatisfechas» y diseñar programas nacionales y locales para cubrirlas.
Otros han objetado el posible carácter punitivo de un PGE. Si un empleo del PGE es una alternativa a las prestaciones por desempleo, parece lógico que el derecho a un puesto del PGE sustituya al derecho a esas prestaciones. En la práctica, ya se acepta ampliamente que las prestaciones por desempleo deben tener una duración limitada. El problema ha sido la falta de alternativas al desempleo. El PGE cubre esa carencia. La única cuestión real es cuánto tiempo debería permitirse cobrar prestaciones mientras se busca empleo.
Un ataque teórico mucho más contundente se dirige contra la TMM. Figuras destacadas de Harvard, Kenneth Rogoff y Lawrence Summers han sostenido que, al negar la existencia de una restricción fiscal, la TMM es intrínsecamente inflacionaria. No les falta razón, por supuesto: parece ingenuo creer que se pueden subir los impuestos siempre que sea necesario para frenar la inflación. Pero su argumento habría sido más interesante si hubieran criticado la TMM no por ser «economía vudú» (Summers), sino por ser «política vudú». Decir que no hay ninguna razón teórica por la que los Estados soberanos deban «acudir al pueblo» para obtener dinero es correcto, pero no tiene en cuenta por qué se inventaron, en primer lugar, las reglas de las «finanzas saneadas». Estas reglas se establecieron precisamente para impedir que los gobiernos gastaran dinero a su antojo. Que los gobiernos deban acudir a los parlamentos (en última instancia, «al pueblo») para obtener «fondos» forma parte de la teoría del Estado limitado.
Por su parte, el economista Thomas I. Palley acusa a los economistas de la TMM de carecer de una perspectiva de clase y critica que la TMM atribuya las crisis económicas a la inestabilidad financiera. La causa fundamental de la inestabilidad financiera, sostiene, es la distribución sesgada de la riqueza y los ingresos, que genera un consumo insuficiente. Aunque los déficits financiados con dinero han contribuido a reactivar los precios de los activos desde 2008, no han resuelto los problemas estructurales y, por tanto, conducirán a nuevas crisis.
En respuesta a los críticos de la TMM, los economistas Scott Fullwiler, Rohan Grey y Nathan Tankus plantean cuatro puntos. Primero, el exceso de demanda debe controlarse tanto endureciendo las condiciones crediticias como subiendo los impuestos. Segundo, las fuentes especulativas (del lado de la oferta) de la inflación deben afrontarse con regulación y controles de precios, lo que trasladará parte de la tarea de controlar la inflación a otros organismos gubernamentales. Tercero, para evaluar el impacto inflacionario de las nuevas propuestas de gasto se requiere un enfoque desagregado que tenga en cuenta las variaciones de la demanda entre sectores y regiones. Además, la política presupuestaria debe ocuparse no solo del nivel, sino también de la distribución de la producción. Las industrias de combustibles fósiles, el sector inmobiliario, la defensa y los servicios financieros son demasiado grandes, demasiado contaminantes o consumen demasiados recursos naturales, y deben limitarse. Cuarto, los gobiernos no deben imponer impuestos de golpe cuando aparece la inflación: deben subirlos progresivamente y restringir el crédito según sea necesario.
El deber de proteger
La defensa de un programa de empleo garantizado (PEG) se basa en tres proposiciones interrelacionadas. La primera es la afirmación de Keynes de que no cabe esperar que el mercado laboral alcance continuamente el equilibrio, aunque los salarios sean perfectamente flexibles. La segunda es que, si así es, el Estado tiene la responsabilidad de cubrir la brecha de empleo a medida que surge. La tercera es que la mejor manera de hacerlo es ofrecer una garantía directa de empleo. La primera es una cuestión de teoría económica que pone en tela de juicio los fundamentos microeconómicos de la economía ortodoxa. La segunda es una cuestión de economía política. Se puede sostener que, aunque la primera sea cierta, cierto nivel de desempleo puede ser un precio que merezca la pena pagar para contener la inflación o evitar una expansión excesiva de la intervención estatal. La tercera es una cuestión técnica: ¿cuál de las muchas políticas posibles para maximizar el empleo es la más eficaz? La principal cuestión relativa a la política macroeconómica moderna (PMM) es política: ¿es esta la mejor manera de presentar el argumento keynesiano de que el objetivo de la política fiscal no debería ser equilibrar el presupuesto, sino la economía?
Mi opinión sobre estas cuestiones es la siguiente.
Primero, parece indiscutible la afirmación de que el sistema de mercado no puede garantizar trabajo continuo a todas las personas que lo desean. Un sistema de mercado sin gestión tiende por naturaleza a operar por debajo de su potencial; la creciente financiarización de la vida económica agrava la inestabilidad del empleo, por razones señaladas por Hyman Minsky.
Segundo, creo que mantener el pleno empleo (lo que incluye evitar el desempleo involuntario) es una de las principales responsabilidades de los gobiernos modernos. Estoy convencido de que una garantía directa de empleo responde mejor a este propósito que una política discrecional.
Tercero, no estoy convencido de que la TMM sea la mejor manera de cuestionar la teoría ortodoxa de las finanzas saneadas. Aunque Michael Kalecki sin duda tenía razón al señalar en 1943 que la función social de las finanzas saneadas es «hacer que el nivel de empleo dependa de […] la confianza de quienes tienen dinero», la TMM desestima demasiado el argumento constitucional a favor de limitar el gasto público. Esto no significa que esos límites deban fijarse mediante teorías defectuosas de la presupuestación ortodoxa: los «límites de los ingresos» son más flexibles de lo que suponen tanto la teoría ortodoxa como la TMM.
Aunque el debate sobre el PEG plantea cuestiones de teoría económica, el asunto principal es político: el tamaño del Estado, su función económica adecuada y los recursos que necesita.
Como es natural, los ricos y poderosos han preferido, en general, un Estado limitado que los deje libres para hacer lo que quieran con el dinero y el poder que controlan. Los pobres y los desamparados, en cambio, han recurrido al Estado para que los proteja de la inseguridad del mercado y de los abusos de los ricos. Keynes estaba de su lado. Tenía razón al afirmar que el capitalismo sin regulación no garantizaba ni el pleno empleo ni una «distribución equitativa de la riqueza y los ingresos».
Sin duda, el diseño y la implementación de un PEG plantean problemas. Pero aplaudo su espíritu y sus intenciones. El deber de un gobierno es proteger a la ciudadanía de las desgracias, y la falta de trabajo es la mayor desgracia que puede sufrir una población, aparte de la guerra y las catástrofes naturales. Una élite que abandona este deber de protección con el pretexto falaz de que las personas «eligen» su propio nivel de empleo merece ser expulsada. FDR lo entendió, y Keynes también. Por primera vez desde el colapso de la revolución keynesiana, políticos serios están planteando que los gobiernos tienen la responsabilidad moral y financiera de mantener el pleno empleo. Ese es el mejor argumento para poner a prueba con imparcialidad un PEG.
